專論

TPP簽署後台灣的因應作為(兩岸經貿)
吳福成

2016/04/01

本文刊登於《兩岸經貿》雜誌,第292期

一、前言

今年24日跨太平洋夥伴協定〈Trans-Pacific Partnership Agreement,以下簡稱TPP〉的12個成員國經貿部長在紐西蘭奧克蘭就協定文件正式簽字,根據該協定第30.5條規定,屆時只要有至少6個締約方完成國內批准程序,且其國內生產總值〈GDP〉達所有締約方85%以上〈以2013年為基準〉,即可在協定簽署2年期限屆滿後60天正式生效。我國政府為創造經濟持續成長,確保和擴大海外市場利益,並爭取與國際經貿組織接軌,已把爭取參加TPP第二輪新成員談判列為參與區域經濟整合的首要目標,也因此必須有更積極的因應作為,才能迎戰嚴肅的「入T」挑戰。

目前政府部門已制定「TPP推案策略總體行動計劃」,並參照美韓自由貿易協定〈FTA〉完成自由化落差檢視,進行國內溝通工作,並獲致美日兩國歡迎我國宣布加入TPP的興趣。未來的新政府也高度重視加入TPP的工作,除已在民進黨智庫成立TPP小組,也將儘速在行政院成立「對外經貿談判辦公室」來積極推動雙邊FTA,並結合南向政策布局。顯然,我國爭取加入TPP,已是國民黨和民進黨難得一見的「國民共識」,所以更必須審時度勢,全面整修不適宜的法規,調整經濟產業結構,力求符合TPP標準,同時也要處理好兩岸關係,才能化解可能來自中國大陸的負面「壓力」。

二、TPP重要內容及對台灣影響

綜觀TPP文本內容,仍不脫1994年關稅暨貿易總協定〈GATT〉第24條和「服務貿易總協定」〈GATS〉第5條的基礎,但又拉高相關議題的自由化程度,以及新增與貿易投資有關的高水平規範,勢必對國際貿易體系和全球生產結構帶來新變化,因而又被稱為「超WTO」〈或「WTO+」〉的協定。若進一歩研析,TPP所要處理的市場開放議題,已不再囿限於傳統FTA的關稅、非關稅障礙、市場准入等邊境措施〈border measures〉,更延伸到與貿易有關的制度法規面的邊境內措施 behind-the-birder measures〉,換言之,TPP的市場開放本質上就是所謂的「雙開放模式」。

TPP標榜為構建面向21世紀的貿易和投資新規則的協定,其內容分屬兩層規則設計,一層是所有成員國都必須遵守的條款,例如勞工、環境、競爭政策、投資准入、智慧財產權等,其中的勞工和環境標準,堪稱有史以來最強有力的規範,更被視為TPP協定的「道德核心」。另一層則是各成員國根據本身情況單獨或向特定成員國承諾的條款,例如削減農工產品的關稅安排、敏感產業的調適和處理,以及國營企業及指定獨占企業的爭端解決之豁免期等。TPP的兩層規則設計,其最後目標就是要建構亞太企業在區域市場的新秩序。另外, TPP協定還設計成立「TPP委員會」,可公正民主地處理相關事宜,沒有單一成員國能享有否決權。特別是,TPP協定也設計有退場機制,成員國若遭受危害即可退出。

基本上,我國加入TPP後至少可帶來以下幾項好處,包括:〈1〉台灣可與巨型化FTA接軌,帶動人力、物力、資金和資訊的自由流通,創造更大的貿易和投資效果;〈2〉可催生較大區域範圍的全球價值鏈〈GVC〉,以及加速國際產業有效率分工;〈3〉有助台灣企業在海外市場的參與和投資;〈4〉可推進國內的結構改革、提高台灣企業的國際競爭力;〈5〉有助中小企業和中堅企業的進一步發展,以及更便捷地進口較便宜的原物料;〈6〉讓國內消費者可購買到較便宜的進口貨品等。

但不可否認的,加入TPP仍存在一定程度的負面影響,包括:〈1〉內需型或競爭力較弱的農工產業將受到市場開放的不利衝擊;〈2TPP成員國間採行累計原產地概念,今後某最終生產國從其他成員國進口的原料和中間材料,全都可被視為該國原產,並適用優惠的原產地規則,此一新規範將改變外資的營運模式,並回流母國投資生產,間接影響台灣吸引外資成果;〈3〉國內相關法規必須配合TTP標準調整,對利益關係者衝擊甚大、甚至可能引發立法過程不同政治力量的對抗和激化社會矛盾;〈4〉特別是美國主導的TPP屬排他性協定,有與中國大陸爭奪制定全球貿易新規則的發言權,台灣搶先加入TPP在某種程度恐怕會波及兩岸經貿投資既存的互補依存關係,也可能導致現有兩岸互信基礎產生質變和不可測風險。

三、台灣應有的因應作為

面對TPP時代「超WTO」的市場自由化挑戰,政府除必須提供產業界預防性和輔導措施,以及完善協助企業及勞農階層因應貿易自由化的具體保障機制,更應該斧底抽薪,推動全面改革開放,包括調整本身的產業結構,由創新趨動發展,以提升產品的技術層次和附加價值,並朝製造業和服務貿易融合發展以延長產業鏈,同時拉高品牌、行銷的市場競爭優勢,並向全球價值鏈上端位置躍升,才能緩解外部自由化的競爭壓力,並為將來加入TPP後擴大拓展亞太區域市場奠定堅實基礎,最後才能在TPP時代趨吉避凶。

另依過去經驗,舉凡簽署傳統的雙邊或複邊FTA的國家,其國內企業對FTA的利用率普遍不高,尤其中小企業因申請減免或取消關稅的貿易行政手續繁瑣複雜,大都無法享受到優惠待遇。根據最近日本貿易振興機構〈JETRO〉的調查,面對TPP新貿易規則時代來臨,日本企業僅有33%剛在探討有效利用TPP的優勢,至於廣大中小企業則踟蹰不前,並無法分享TPP的紅利。此一情形似已預告,在TPP生效實施後,短期內各成員國企業的利用率也將會有限,這不啻提供台灣企業直接面對外部市場競爭時還有一段較有利的緩衝期。政府經貿部門理應善用此一緩衝期,協助台灣企業〈特別是中小企業〉徹底搞懂TPP的遊戲規則,協助他們充分提高TPP的利用率,俾能進一步擴大貿易出口。

最後是有關中國大陸的因素,最近彭博新聞社曾不隱諱地指稱,中國大陸可以輕易地阻斷台灣加入例如TPP等國際貿易協定之路。而事實上也是有此一風險存在,畢竟現有TPP成員國的秘魯、智利、墨西哥,越南、馬來西亞等,都與中國大陸簽署有FTA或有著緊密的政經關係,若沒有大陸點頭,在TPP的「共識決」機制下,相關成員國恐怕很難搶先與台灣進行TPP談判。因此,未來新政府唯有先妥善處理好兩岸關係,創造政治互信氛圍,才能降低台灣爭取加入TPP第二輪新成員談判的無形阻力,甚至於當台灣即使無法先中國大陸加入TPP,至少也可爭取到比照當年兩岸同時加入亞太經濟合作〈APEC〉的模式,兩岸同時加入TPP

四、結語與建議

根據TPP協定來觀察,從正式文件簽署到生效實施,約有2年的時間讓所有締約方完成國內批准程序,這對我國要補強本身最後能成為TPP新成員的所有條件,也提供了相對有利的時間和空間。加上各國企業在面對各種形式的FTA建立後的利用率都偏低,也可在一段期間內緩解台灣企業承受市場自由化的立即性衝擊。由於美日兩國都已表態歡迎我國宣布加入TPP的興趣,因此應進一歩爭取對方國內的企業界支持,並實質性催促其政府以具體行動協助台灣加入TPP第二輪新成員談判。

另外,若與美韓FTA協定既有內容相比較,TPP協定完整文本仍新增了一些項目,有鑒於過去政府在研擬加入TPP的準備工作時,主要係檢視美韓FTA內容並引為參考,今後可能必須抓緊時間,除全面針對TPP12個成員國、也應關注可能參加第二輪新成員談判對象國的法規調整動向進行研析,並未雨綢繆,做好周全的談判準備。

值得注意的是,最近日本生產性本部〈JPC〉在經濟成長論壇發布的一項調查報告顯示,日本企業界最希望能加入TPP第二輪新成員談判的對象,台灣是繼中國大陸、泰國、印尼、韓國之後名列第五位,而菲律賓則排在台灣之後。因此,我國可趁势對日本官產學界展開更積極而深度的遊說工作。不過,因TPP係採取共識決,我國要爭取加入第二輪新成員談判的機會,除了美日兩個主要大國外,也需要其他成員國的支持。

尤其是要加入TPP就必須完全同意採行協定內的所有規範,TPP有許多議題的規範都與聯合國架構下的國際協定聯結,譬如智慧財產權、勞動、環境、爭端解決等議題,也都涉及現有許多我國無法加入的國際協定,但幸好TPP協定也有彈性安排設計,亦即任何一締約方如非屬國際協定的締約方,則應在TPP協定對該締約方生效之日前「批准」或「加入」上述國際協定。也因此,我國在政治現實下雖無法加入相關國際協定,至少也先應進行立法「批准」程序,以符合TPP的規範要求。

最後,外界普遍以為TPP屬於「政府間」協定,中國大陸應不願看到台灣先加入的局面。經濟部長鄧振中也曾公開坦承,除TPP 現有12個成員國支持,也需要中國大陸不反對。然而,TPP協定第30章已明定「加入」條件有兩項,其一是開放供APEC成員的任何國家或個別關稅區加入,其二是開放供各締約方同意的其他國家或個別關稅區加入,我國作為APEC經濟體,遵循第一條路徑加入TPP顯然比第二條路徑容易。所以,當前的要務是應力求維持兩岸現狀,增進政治互信基礎,進而加強對已加入TPPAPEC相關經濟體展開游說工作,才能事半功倍,甚至如願以償。

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