專論

台灣經濟產業在變動格局下的出路 (經濟部專業人員研究中心國家經濟與產業發展研習班專題報告)
吳福成

2017/09/08

發表於2017年9月8日經濟部專業人員研究中心國家經濟與產業發展研習班專題報告

前言

回顧過去一年多來,英國脫離歐盟公投成功,以及川普當選美國總統,都造成全球範圍的震盪,因為與英美主流民意調查的預測相反,有人形容這是兩樁「黑天鵝」事件。尤其以前只看過白天鵝,突然看到黑天鵝就倍感震驚。但相對於無法預測的「黑天鵝」事件之令人震驚,事實上在全球範圍政經變動格局下,還存在一個更危險的現象,但我們無法及時有效回應,其結果可能造成更大的危害,因此有人將之形容為「灰犀牛〈GRAY  RHINO〉」現象!


川普當選美國總統若是「黑天鵝」事件,他主張「美國優先」的民族主義,以及「美國製造」和「買美國貨」的貿易保護主義,都可能產生「灰犀牛」現象,亦即讓貿易夥伴國一開始遲疑和無作為,接著錯誤解讀並產生恐慌,最後陷入險境。長期來台灣浸淫在與美國雙邊政經關係緊密的氛圍裡,所以對川普就像黑天鵝飛入白宮甚感意外。但對他像灰犀牛的美國民族主義式的逆全球化經貿政策,則尚處在研析階段,雖有零星的應對行動,似乎還沒做好勇擋灰犀牛衝撞過來的準備。

 
向來高舉自由貿易大旗的美國,歷任總統對享有巨額貿易逆差的貿易夥伴國家也曾採取過制裁措施。但像川普這樣堅決走民粹路線出來的總統,各國固然知道他的獨特性和不可測,卻又在他的「美國優先」幽魂震慑下,迷失了應對的方向。


從川普震撼和美國對中國可能祭出不公平貿易調查,甚至在北韓進行氫彈試爆之後,美國恐將進一步懲罰與北韓有貿易往來的中國,這項貿易制裁政策正持續在形成中,未來必將導致兩岸經貿陷入更大的新風險,後續發展值得關注。

 
蔡英文總統日前在總統府召開的「對外經貿戰略會議」指示,美中貿易問題及未來談判發展牽涉層面甚廣,要特別重視對大陸台商和國內產業鏈的衝擊影響,相關部會應加強掌握情勢發展,做好各項評估及因應準備工作。台灣是以出口為導向的島國型經濟體,在川普震撼的變動格局下,除必需針對他祭出的相關政策進行深度解析,提出消極的應變措施和積極的創新轉型,更應儘速尋找台灣經濟產業新出路,才能確保既有對外經貿利益和開創新局。

 
有鑒於川普震撼不可避免地會對兩岸經貿關係帶來新風險,本報告特別著重針對川普當選美國總統的黑天鵝事件,以及他後續的「美國製造」、貿易保護主義政策,甚至退出巴黎氣候協定等潛在的灰犀牛現象,進行研析和建議。另外,除了川普震撼、兩岸經貿新風險、美國退出巴黎氣候協定等問題,因美國擁有趨動新經濟發展的核心技術人工智慧〈AI〉和共享經濟〈Sharing economy〉,所以以美國為主導的全球第四次產業革命的變動格局,也是本報告的附加關切重點。


川普震撼

川普當選美國總統之後,他在國情咨文演講中明確主張「美國優先」與「美國人優先」,鼓勵美國企業投資美國而非海外投資,宣布退出TPP協定和啟動美墨邊界築牆計劃。他還強調:「我不代表世界,我代表美國!」在川普政府的2017年貿易政策議程列出之新方向有三大原則:1.集中以雙邊替代多邊層面的協商;2.考慮重新談判及修正現有貿易協議;3.正視所有對美國不利的不公平貿易手法。在美國貿易政策轉向下,全球貿易已出現新格局。


一、「進攻型」貿易政策和美國單邊主義

川普對內高舉貿易保護主義大旗,對外則嚴苛要求自由化,並頻繁威脅使用貿易戰 。其目的在保護美國國內市場,打開國外市場,並輸出川普式的美國貿易規則。對於川普此一「進攻型」貿易政策,外界稱之為「川普衝擊」。

自從二戰以來美國在多邊貿易體系發展過程一直發揮關鍵的領導作用,並勇於承擔國際責任。而今川普的貿易政策議程突顯國內法規凌駕於WTO規則之上,甚至將採取激進手段來防止WTO侵犯美國主權,頗有單邊主義強壓多邊主義之勢。


二、以「基礎建設+減稅+加息」為國內經濟政策核心

川普的「美國優先」和單邊主義,大幅轉向支持本國企業,並認為本國工人和就業遠比海外投資更加重要,《全球貿易預警報告》已示警:美國此一政策轉向,將對貿易夥伴國家〈特別是中國〉的商業利益造成打擊。但相較於貿易保護的「收縮策略」,川普推動國內經濟政策則採「刺激策略」,係以「基礎建設+減稅+加息」為其主要核心,短期看有利美國股市和經濟發展,中長期看則有助海外美國企業回流,吸引更多的國外資金流入美國。


三、中美貿易失衡已在「智財權貿易戰」的門檻上

特別是美國與中國的巨額貿易逆差,已成為川普經貿政策最優先要解決的對象。最近川普下令要白宮貿易談判部門調查中方是否侵犯美國的智慧財產權。顯然中美貿易失衡,已把雙邊關係推向「智財權貿易戰」的門檻上。上述調查不僅涉及貿易不公平和中國竊取美國公司的智慧財產權和創新技術的行為,還涉及中國「歧視和限制美國貿易」的法律基礎。一旦中美雙方爆發貿易戰,從全球供應鏈和三角貿易兩個角度看,台灣恐遭池魚之殃。


四、季辛吉指稱川普是「最獨特」的總統當選者

美國前國務卿季辛吉在接受CNN訪問時曾指稱,川普是他見過的「最獨特」的總統當選者,對任何特定群體沒有人情債,他是基於自己的戰略成為總統。正因為川普的獨特,外界猜不透他,也就無法很快地研提週全的應對策略。台灣與美國有傳統的緊密政經關係,在過去歐巴馬時代已建構一套可遵循的互動模式,如今恐無法適應於獨特又不可測的川普時代。短期內台灣可能遭遇「川普震撼」,唯有拿出定力,深化改革,積累競爭實力,才能逢凶化吉。


兩岸經貿新風險

川普的「美國優先」之政經立場,以及對中國的「進攻型」貿易策略,勢必衝擊台灣經濟產業發展。因為長期以來兩岸與美國之間存在著深刻化的三角貿易關係,以及複雜的產業鏈和經濟鏈。中美貿易摩擦,台灣難以置身事外。尤其台灣是典型的外向型島國經濟體,參與全球化的程度相當高,在川普的貿易保護主義和「逆全球化」浪潮翻滾下,對台灣經濟產業發展將帶來不利。目前政府已提出制度化和機制化方案,以回應外部新風險之衝擊。


一、國際產業分工帶來了「順差移轉」

中美貿易失衡的背後,國際產業分工帶來了「順差移轉」,是其中一個重要因素。隨著產業轉移到中國和當地的加工貿易發展,中國對美國的龐大貿易順差,有相當一部分應該是台灣、日本和韓國對美國的貿易順差。川普對中國若祭出貿易制裁,屆時美國對中國商品的進口限制或調高關稅,可能迫使美國消費者轉而選擇其他貿易夥伴國商品。其結果是,中國經濟產業受影響,長期對中國市場出口依賴程度甚高的台灣也同蒙其害。


二、中國出口美國的台灣附加價值高達24.9%

根據OECD統計資料研析,美國是台灣第三大出口市場,台美之間的貿易以中間財為主,台灣對美國依賴程度較高,加上中國出口美國的台灣附加價值高達24.9%,將來川普若對中國進行貿易制裁,台灣受損程度肯定不小。現階段美中台貿易結構,存在著「台灣接單、中國出口」的三角貿易型態;以及中國對美出口裡面有很多零組件仰賴進口,其中台灣即供應中間原材料。因此中美貿易戰開打將衝擊全球供應鏈,台灣〈尤其是資通訊業〉將受到影響。


三、台商企業奔向美國「根留台灣」更加困難

現在美國已正式啟動對中國的貿易調查,將來若進一步對中國出口美國市場提高關稅,對於在中國投資生產的台廠會帶來不利影響。甚至其多餘的產能與產品必須尋找其他出口市場,甚至可能回銷台灣,衝擊本土廠商利益。台灣企業集團已掀起赴美投資熱潮,除要搶奪美國經濟復甦的紅利之外,也隱含著企圖重新建構台美產業分工網絡,以規避在川普貿易保護主義下美國可能日益升高的貿易障礙。但兩岸台商企業奔向美國,「根留台灣」更加困難。


四、「美國製造」政策將顛覆兩岸經濟合作

特別是川普的「美國製造」政策,可能要求「一條龍」地從零組件到成品等所有產品都必須在美國生產,進而取代全球化進程的全球供應鏈。這項政策對始終把美國作為主要出口市場的兩岸經濟合作,可能帶來「顛覆性」的破壞。至於「美國製造」政策可能對全球貿易影響多少,以及是否會限縮台灣出口動能,行政院已指示各部會隨時因應。另外,國發會也針對「川普時代下台灣亞太經貿新戰略」進行研究,希望提出應對策略,希望最後能化險為夷。


氣候變遷失控

川普當選美國總統之後,簽署行政命令廢除歐巴馬政府的《清潔能源計劃》和《氣候行動計劃》,後來又宣布美國退出巴黎氣候協定。這是繼小布希總統退出京都議定書後,美國第二次在全球因應地球暖化上撕毀協定。按巴黎氣候協定,已開發國家應向開發中國家提供1000億美元資金,以資助減排和開發清潔能源,其中美國提供的資金超過20%。但川普已宣稱停止向聯合國綠色氣候基金提供資金,此舉對國際合作因應氣候暖化行動是一大挫敗。


一、背後涉及「氣候政治」下利益集團對立

川普之所以退出巴黎氣候協定,背後涉及「美國氣候」政治下的利益集團對立。美國中西部傳統能源集團支持共和黨對氣候暖化的質疑立場,而以東西海岸各州為大本營並獲得新能源集團支持的民主黨,則積極推動應對氣候變遷政策。美國雖是傳統能源大國,但東西海岸各州的高科技和金融業都支持發展新能源,更要求限制中西部煤炭和油氣的傳統能源開發,因而衍生較高環保成本遂造成傳統能源企業倒閉和工人失業。川普崛起與中西部傳統能源地帶的反撲有關。


二、退出巴黎氣候協定也是美國經貿戰略考量之一

美國因應氣候變遷的軟實力與國防軍事的硬實力較勁,也與川普總統連任和維護美國作為世界領袖地位有關連。儘管國防軍事一直是美國最大的碳排放實體,但川普卻向它傾斜,在退出巴黎氣候協定後,更擴編國防預算和增加新造海軍艦艇,此舉旨在確保美國利益第一。另外,川普也藉由退出巴黎氣候協定準備降低國內企業生產的能源成本,相對地,中國、日本、歐盟等貿易競爭對手為符合該協定的碳減排目標,使用能源成本必然上升,並弱化產業競爭力和影響經濟成長。這也是美國經貿戰略考量之一。


三、川普似乎並未完全對巴黎氣候協定關上大門

檢視川普後來在幾次場合的講話,曾表示可以開啟談判,協商美國重新加入巴黎氣候協定,或另外討論一個對美國、美國企業、美國工人、美國人民及納稅人公平的新協定。由此觀之,川普似乎並未完全對巴黎氣候協定關上大門。由於巴黎氣候協定內設有一個約束機制,已簽署國家必須通過談判才能退出。若按照程序進展觀察,美國要真正退出該協定也要等到2020年11月4日以後,但屆時川普第一個總統任期只剩下2個多月,所以最後不排除還可能有變數。值得注意的是,目前美國還表示將繼續參今年11月在德國舉行的加聯合國氣後變遷架構公約〈COP23〉會議,屆時美國的動向仍有待觀察。


四、氣候暖化帶來生產和流通的「物理性風險」

美國退出巴黎氣候協定後,全球合作應對氣候暖化將打折扣。氣候暖化帶來的氣象災害,將直接創傷生產和流通,造成「物理性風險」。不過政府強制規範溫室氣體排放措施、課徵碳排稅,則一定程度會給企業和消費者帶來新的成本負擔。台灣屬於海島型經濟體,相當程度會受到全球氣候暖化影響。但相對地,將來應對氣候暖化的綠色生產新技術和替代品勢必抬頭,消費者的嗜好會轉向節能減碳商品,相關企業投資將被要求符合聯合國的責任投資原則〈PRI〉。這是不可逆轉的趨勢。而在這之間,台灣綠能產業如太陽光電、節能蓄電池、風力發電、智慧型農業科技等相關產業鏈,也存在龐大的潛在商機。


AI時代來臨

回顧人類歷史過去發生的三次工業革命,第一次是以煤炭和蒸汽技術為主導,第二次是以石油和電子技術為主導,第三次是以電腦資訊技術為主導。而在當前,即將迎來以AI技術為主導的第四次工業革命。迄今為止的人類三次工業革命,本質上都是屬於「人類控制機器」的模式。而在以AI技術為主導的第四次工業革命,則將進一步帶動AI產業化,並可能把人類帶入歷史上首個「AI機器控制機器」的時代。


一、AI將為各種產業發展出新的商業模式

根據國際著名的資訊科技研究暨諮詢公司Gartner和國際數據資訊公司IDC的研析,未來10年內幾乎所有的應用程式、應用及服務等,都將與AI技術結合,並為各種產業發展出新的商業模式,企業更可從AI技術中實現各自的商業價值。

行政院最近通過科技部所提「我國的AI科研戰略」,並拍板在5年內將投入160億元推動包括建構AI主機、設立AI創新研究中心、打造智慧機器人創新基地、半導體射月計劃,以及「科技大擂台:與AI對話」等五大科研戰略。有「PTT之父」之稱的杜奕瑾認為,台灣發展AI有三代優勢,分別是數據積累、硬軟體整合和人才,很適合發展AI智慧創新產業。


二、台灣將在下一波「智慧革命」 中取得機會

面對AI時代來臨,台灣過去擁有硬體產業的絕佳優勢,未來則必須以軟體為拉力。目前政府已決定優先進行資料開放、資通安全、實驗場域及人才培育等環境,要讓台灣在下一波「智慧革命」 中取得機會和優勢,邁向經濟發展新階段。

國內產官學界在討論AI科研戰略,似乎較關心AI產業化、產業AI化,並期待建設好基礎環境,以及法規鬆綁,讓資料開放有助加值和運用,甚至形成創新的商業模式。但對於推進AI的社會實用化,以及AI的風險性,似未有聚焦。


三、AI仍屬於在Turing test概念下界定的「智慧」

對於AI發展的前景,俄羅斯總統普丁說:「贏AI者得天下。」臉書CEO札克柏格也樂觀地表示,AI具有眾多的紅利。但特斯拉創始人馬斯克卻預言:AI或將引發第三次世界大戰。但不容否認的,現在的AI仍屬於在「圖靈測試」〈Turing test〉概念下界定的「智慧」,無論是將要盛行的根據神經網絡算法之翻譯程序,或是基於量子計算理論的各種模型,在未來很長時間內都將是從屬於人類的工具。


四、活用AI也要同步對AI企業相關法制進行整備

目前在世界範圍內都有共識,面對AI已成為國際競爭新焦點和經濟發展新引擎,為確立AI時代的「人機關係」和責任歸屬,避免發生失控風險,應儘早建立AI法律法規、倫理規範和政策體系,以形成AI安全評估和管控能力。鄰國日本在活用AI作為實現第四次工業革命的支柱,也同步對AI企業相關法制進行調整,對象包括產業競爭強化法、不公平競爭防止法、重要技術的特許法、工業標準法,以及勞動基準法等,相當扎實地為第四次工業革命鋪造軟硬環境基礎。台灣全力拼AI,制定了科研戰略,如何有效落實,攸關未來的科技發展和國家競爭力。但目前政府相關部門仍未與時俱進,同歩建構整套的AI法律體系,這對未來推進AI產業化、產業AI化、AI的社會實用化,都已存在AI時代的法律風險。


共享經濟大趨勢

共享經濟〈分享經濟〉正以一種「顛覆式」的全新經濟模式登場。隨著近幾年3D列印、互聯網、物聯網、大數據和社交媒體等新型科技的蓬勃發展,以 Uber、airbnd為代表的共享經濟,深刻改變傳統的經濟發展模式和人類社會的生活方式。所謂共享經濟係指利用互聯網等現代資訊科技整合,共享海量的分散閒置資源,以滿足多樣化需求的經濟活動之總和。簡言之,共享經濟就是「大量閒置資源+共享平台+大眾參與」,預示著在第四次工業革命來臨之際,一種創新的經濟新體系。


一、共享經濟模式逐漸改變人類社會的生活場景

方興未艾的共享經濟,的確逐漸在改變人類社會的生活場景,共享產品更提升了生活便捷度。例如網約租車、共享單車和共享汽車,出行可以自訂時間和路線,租房子可更靈活,學習知識可通過付費模式得到快速而精準的滿足等等。共享經濟覆蓋五大領域:1.在空間方面包括辦公室、旅遊、住宿的共享;2.在交通方面包括運輸服務、車輛出租;3.在物品方面:二手貨〈e-bay〉、租借物、客製品等;4.在服務方面:專業服務〈清潔隊、榖物收割隊〉、個人服務、開源協作;5.在金融方面:微型貸款、群眾募資等。英國《經濟學人》早在2013年即曾以「崛起中的共享經濟」為專題作探討。Master card集團在今年的最新報告「共享經濟:瞭解成長與契機」,樂觀地推估共享經濟交易總值可從2015年的329億美元,擴展到2020年的5000億美元。


二、共享經濟不是租賃經濟在互聯網時代下的翻版

從形式上看,共享經濟好像由購買變成租賃,但又不是租賃經濟在互聯網時代下的翻版。共享經濟的共享平台是最核心的組織,承擔了資訊蒐集、處理和資源匹配等任務,且具有高效率的運作,既是去中介化,同時又是再中介化的一種過程。在本質上,共享經濟是有效結合技術創新與制度創新所創造出來的新經濟型態。而制度創新的效率取決於相關制度供給,不合宜的制度供給將阻礙共享經濟的進一步發展。目前許多國家的共享經濟與現行制度存在一些衝突,尚待有效化解。


三、國內外都在建構有效有序的共享經濟競爭格局

現階段已經沒有人會說共享經濟要不要發展,而更關切要如何更快更好發展。未來共享經濟會與實體經濟加快融合,越來越多共享經濟平台企業將加速全球布局,預估今後10年之內將有望出現5-10家擁有全球影響力的共享經濟平台企業。放眼國內外發展共享經濟過程,都很重視法律規範〈如消費者保護和個資保護等〉與行政管理相結合,以建構有效有序的共享經濟競爭格局。由於共享經濟是海量的個體參與者依托在共享經濟平台而形成的共生系統,所以大平台的責任擔當與微各體的權益保障相結合很重要。


四、順勢而為迎〈贏〉向全球正夯的共享經濟大趨勢

反觀台灣的共享經濟發展現況,Uber因計程車團體抗爭而黯然退出市場,oBike的隨租隨停之商業模式也引發爭議,Airbnd則面臨發展光觀條例之裁罰。面對全球快速竄起的共享經濟創新商業模式,政府相關部門亟需妥善應對。歐盟〈EU〉曾經推出共享經濟聯盟,從提倡、管理、移植、投資等四大面向分別研擬發展共享經濟措施,並協助相關業者迅速掌握新商機。因此,借鏡歐盟經驗,順勢而為,或許有助台灣迎〈贏〉向全球正夯的共享經濟大趨勢。另外,日本政府也在研究如何在國內統計方面,把共享經濟等新領域納入GDP中的分析模型,此一趨勢也值得我國政府注意。


結語與建議

綜合上述,處在國內外部變動格局下,尋找台灣經濟產業的出路,就必須要有兩個“in”:一是 insight〈眼光〉,二是 input〈投入〉,亦即發現事件徵兆和變動趨勢,並順勢而為,及時推出有系統的應對措施,才能扭轉乾坤。在與時俱進制定新經濟產業政策之際,必須注意兩個“r”:一是risk〈風險〉,二是reward〈回報〉,亦即在戰略上不懼怕風險,但戰術上步步為營,並且以經濟要成長、產業能獲利為政策目標,務實重點布局,才能創造贏面。


一、「美國製造」顛覆美中台三角產業分工體系

在川普震撼之下,「美國製造」政策抬頭,在台灣企業掀起赴美投資熱後,將顛覆現有「台灣接單、中國生產、出口美國」的三角產業分工體系,變成在中國和美國兩地生產的新格局,此一趨勢可能取代國內投資,甚至逐漸掏空台灣。就全球布局角度看,投資美國可強化全球運籌能力,減緩台灣過度依賴中國,以及融入美國在地價值鏈,並貼近北美終端消費市場。但前提是必須能推動美台創新連結,合作發展次世代創新技術,而不是把美國當作另一個海外代工基地。


二、美中貿易衝突台灣不可避免地會受到連累

川普的貿易保護政策勢必引爆美中貿易衝突,由於長期來兩岸經貿關係連結緊密,台灣作為中國的重要供應鏈夥伴,一旦美國對來自中國採取貿易調查貨課徵進口高關稅,甚至脅迫人民幣大幅升值,台灣不可避免地都會受到連累。面對中美貿易衝突,兩岸台商必須實事求是,努力維護好大陸這塊最大的出口市場,也應與時俱進積極佈局美國市場,才能確保本身的貿易利益。至於已深根中國的台商,即可參考韓國企業在中國的應對模式,亦即考慮在當地進行零組件和材料研發的「地產地銷」。


三、兩岸台商可調整或局部修正全球供應鏈

目前東協是台灣的第二大出口市場,也是台灣第四大進口來源地區。根據OECD的研析,在中國和東協出口美國當中的台灣附加價值占比分別為24.9%和3.3%%,所以中美貿易戰開打,東協有很大空間可作為台灣出口美國的新基地。兩岸台商面對美國可能對中國貿易制裁或課徵高關稅,理應務實靈活調整或局部修正全球供應鏈,持續在中國作前段的半成品,然後回到台灣進行後段加工,或配合新南向政策移轉到東南亞處理,再以第三國產地產品身分出口美國。


四、做好減緩氣候暖化工作也能創造綠色產業商機

川普宣布美國退出巴黎氣候協定,使得全球合作減緩氣候暖化以避免造成更大氣候災害之努力遭遇挫折。目前中國和歐盟已攜手繼續推動巴黎氣候協定,台灣雖不是該協定簽署國,仍應善盡國際責任持續做好減緩氣候暖化之工作。台灣屬於海島型氣候,更容易遭受全球氣候暖化之負面影響。儘管推動能源補貼改革和降低碳排放的成本高昂,但仍需在宏觀經濟政策上持續發揮作用。古人說「禍兮福所倚」,高成本發展抗暖化技術和設備,也能創造綠色產業商機。


五、赴美投資帶動台灣的AI供應鏈成長

基本上,AI和共享經濟都是美國新經濟的趨動力量。目前全球範圍內整個新經濟技術的核心都在美國,所以台灣企業赴美投資若能連結當地的AI供應鏈,並從台灣出口關鍵零組件和中間財,雙向流通,即可帶動台灣的AI供應鏈成成長。

國發會方面認為,AI很可能就是台灣產業和薪資轉型的機會。從先進國家的經驗看,要發展AI產業必須具備三要件:產業專門知識、生產相關數據、AI技術優勢。目前台灣已具備前二項條件,若能再引進AI技術,就能翻轉整個產業結構。


六、修法定位共享經濟進行有效管理以利連結國際

共享經濟已成為全球新一波科技革命和產業變革下湧現的新業態模式,正在快速趨動資產權屬、組織型態、就業模式和消費方式的革新。美國的共享經濟〈如Uber和Airbnb〉創新領先,未來建構台美新型經貿關係即可納入更多的合作項目。近幾年Uber被迫退出台灣市場、Airbnb陷入適法性困局,使得在台灣剛萌芽的共享經濟蒙上陰影。面對此一「顛覆式」的全新經濟模式,政府決策部門理應有積極明確態度,通過修法來定位共享經濟,並進行有效管理,以利連結國際。

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