專論

RCEP前景與亞太區域經濟整合展望 (亞太評論)
譚瑾瑜

2016/04/01

本文刊登於亞太評論,第二卷第二期

壹、前言

區域全面經濟夥伴協議Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)第12 回合談判甫於42229日於澳洲柏斯舉行,針對貨品貿易、服務貿易、投資、經濟及技術合作、競爭政策及智慧財產權等議題進行協商。在跨太平洋夥伴協定(The Trans-Pacific Partnership, TPP)已於今(2016)2月簽署完成的壓力下,RCEP力拼今年底完成談判,而談判成員之一的中共更是展現積極推動的態度,20163月下旬舉辦的博鰲亞洲論壇年會開幕式中,中共國務院總理李克強表示,RCEP是亞洲參與成員最多、規模最大的區域貿易安排,應爭取在2016年完成談判,另418日李克強亦在與紐西蘭總理會談時提到共同推動RCEP談判進程,促進地區經濟一體化,期盼能加快RCEP的進程。

RCEPTPP同為促進亞太經濟體邁向亞太自由貿易區(Free Trade Area of the Asia-Pacific, FTAAP)之重要區域貿易協定(Region Trade Agreements, RTAs),在推動過程中有其競合關係,中共及美國在促進亞太區域經濟整合之中,藉由推動TPPRCEP,更是有其關鍵角色。本文擬先就RCEP推動歷程與現況進行分析,進一步就TPPRCEP在亞太區域經濟整合過程中的競合關係提出看法,最後分析中共在TPP簽署之後的區域經濟整合戰略,綜合上述分析之後,提出亞太區域經濟整合展望。

 

貳、RCEP推動歷程與現況

區域全面經濟夥伴協議(RCEP)於201111月第19屆東協高峰會提出,參與成員除東協10個會員國外,(注1)尚包括中共、日本、韓國、紐西蘭、澳洲及印度等六國,為人口34億、GDP18.5兆美元的自由貿易區,成員包括第二及第三大經濟體的中國大陸與日本,在亞太經濟合作會議(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)歷年倡議邁向亞太自由貿易區(FTAAP)中,亦為達成FTAAP之重要路徑之一。第19屆東協高峰會倡議之後,2013年起正式展開談判,原本預計2015年完成,然而目前仍在談判中,其推動進程落後於TPP

201211月東協高峰會16國領袖共同發表《啟動RCEP談判聯合聲明》( Joint Declaration on the Launch of Negotiations for the Regional Comprehensive Economic Partnership),正式宣布啟動RCEP談判。聲明重點包括:1.RCEP談判將於2013年開始,並於2015年年底前完成;2.談判遵循《RCEP談判指導原則與目標》。(注2)

20135913日於汶萊舉行RCEP第一回合談判,會後發表RCEP聯合聲明(Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP): Joint Statement  the First Meeting of Trade Negotiating Committee),重點包括:遵循《RCEP談判指導原則與目標》(Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership)、對於低度發展之東協國家保有特殊及差別待遇之彈性。(注3)2013820日在汶萊舉行第一次部長會議,呼應RCEP聯合聲明內容,同意建立統一關稅減讓表,並呼籲考量成員能力差異,提供東南亞低度開發國家,包括柬埔寨、寮國及緬甸等國特別待遇,期望於2015年完成談判。

經過第二至第五回合談判之後,第二屆部長會議於緬甸召開,16個成員對於貨品貿易自由化水準仍有歧見,因而在關稅減讓模式、降稅幅度及期程等達成共識,在服務貿易方面,成員則傾向採正、負面表列併用服務貿易方式,例如市場進入採正面表列,國民待遇採負面表列方式,另在投資部分,除了印度之外,均同意投資採負面表列方式。

第三屆部長會議最大的突破,在於各成員就貨品減讓模式達成共識。東協與AFPs間同意於協定生效時,65%貨品關稅降為零,10年內完成80%,迄今未簽署 FTA的成員之間,同意可例外容許較低之自由化比率。6AFPs成員之間,若已簽署FTA者,原則上在10年內80%貨品關稅降為零,若無簽署FTA者,原則開放40%以上。

雖然第三屆部長會議有所突破,然而TPP201510月率先談判完成,給予RCEP加快談判進程及加大開放力度的壓力。除在東協高峰會時再次舉行RCEP部長級會議取得共識之外,亦在政府採購議題上考量是否放入開放議題。RCEP談判歷程及現況詳見表1

1 RCEP談判歷程及現況

資料來源:作者參酌貿易局RCEP專區內容整理。

 

根據《RCEP談判指導原則與目標》,RCEP主要涵蓋的議題包括貨品貿易、服務貿易、投資、經濟與技術合作、智慧財產權、競爭政策、爭端解決等七個議題,(注4)RCEP第一回合設置貨品貿易、服務貿易、投資等三個工作小組;第三回合增設智慧財產權、競爭政策、經濟技術合作、法律及制度性議題等四個工作小組進行談判事宜;第九回合則增設電子商務工作小組。RCEP在貿易談判委員會(Trade Negotiation Committee, TNC),下設上述之八個工作小組,並在貨品貿易工作小組下設立原產地規則、關務程序及貿易便捷化、食品安全檢驗與動植物防疫檢疫及技術性貿易障礙、標準、技術性規範及符合性評估程序等四個次級工作小組,服務貿易工作小組下增設電信服務業次工作小組及金融服務業次工作小組。

統整RCEP進展,在貨品貿易方面,各成員已就貨品減讓模式達成共識。東協與AFPs之間同意於協定生效時65%的貨品關稅將降為零,並在10年內完成80%;六個AFPs成員之間,中共與韓國、中共與紐西蘭、中共與澳洲、紐西蘭與澳洲、韓國與紐西蘭、韓國與澳洲、日本與澳洲、日本與印度、韓國與印度等已簽署FTA者,原則上在10年內80%貨品關稅降為零;中共與印度、中共與日本、日本與韓國、紐西蘭與印度、澳洲與印度、日本與紐西蘭等無簽署FTA者,原則開放40%以上,同時持續討論市場自由化模式、原產地、動植物防疫檢疫、技術性貿易障礙、非關稅障礙、關務程序、貿易便捷化等議題。

另在服務貿易方面,各成員同意最終目標將以負面清單表列方式開放,過渡期間雖得以正面表列提出開放項目,然而必須符合最惠國待遇、不倒退與凍結條款。投資部分則同意以負面表列。經濟與技術合作方面,則主要思索如何透過協定輔導區域內之中小企業。

 

参、RCEP的挑戰與前景

TPPRCEP一直存在著競合關係。TPP12個成員中,包括全球第一大經濟體的美國及第三大經濟體的日本,RCEP則為東協加六成員所構成,16個成員包括中國大陸及日本兩大經濟體,兩者均為巨型區域貿易協定,成員均為亞太經濟合作(APEC)會員體。TPPRCEP之中有7個成員重疊,包括新加坡、馬來西亞、汶萊、越南、日本、紐西蘭、澳洲等。在亞太區域經濟整合的過程中,倘若RCEP不加緊時程儘速完成,TPP先於RCEP簽署完成並可能早於RCEP生效的事實,將可能成為主導整合亞太地區邁向亞太自由貿易區(FTAAP)的區域貿易協定。

在開放程度上,從TPP文本內容觀察,TPP已開啟區域貿易協定的自由化新頁,RCEP很難超越其經貿自由化程度。TPP共計30章,(注5)除了貨品貿易、紡織品與成衣、原產地規則等傳統貿易議題之外,事實上亦包含金融服務業、電信、電子商務、勞工、環境、合作和能力建構等新興貿易議題,且TPP在貨品貿易及服務貿易開放上採取負面表列方式,開放幅度均較各國WTO程度為優。

TPP貨品貿易為例,所有農工產品都納入關稅減讓表減讓範圍之中,關稅自由化比率達99.27%,平均12國農工產品立即降稅比重為87.36%,除了新加坡百分之百立即降稅之外,加拿大及紐西蘭九成五的貨品將立即降稅,既使是立即降稅比率最低的越南,亦有六成四的貨品立即降稅,由此可見TPP成員對於貨品貿易自由化的共識。此外,TPP透過彈性的降稅期程及種類,讓發展程度不同的TPP成員能夠達成貨品貿易負面表列全面開放的共識,消弭歧見之外,亦可以在中長期達成全面經貿自由化的目的。(注6)

RCEP基本上係以五個東協加一協定為基礎進行經濟深化,五個東協加一協定中,以東協加印度FTA的貿易自由化程度較低,(注7)此外,東協與日本、印度簽訂的東協加一協定中並沒有服務貿易及投資內容,若以Hoekman指數衡量東協加紐澳FTA、東協加中共FTA、東協加韓國FTA,東協加紐澳FTA服務貿易的開放程度最高。(注8)五個東協加一開放程度的差異,使得RCEP光就貨品貿易及服務貿易進一步開放上便有其挑戰,而印度新政府上任之反自由化立場鮮明,在東協加印度FTA貿易自由化程度較低的現況下,印度的開放決定可能影響RCEP談判進展。(注9)

除了上述RCEP希望統合的五個東協加一協定內容開放程度不同造成合併困難之外,RCEP成員彼此之間並非全然都已簽署FTA,進一步造成合併的困難。目前RCEP已在貨品貿易、服務貿易、投資、經濟與技術合作、智慧財產權、爭端解決、競爭政策、金融、電信、電子商務等議題持續進行談判,然而RCEP中的六個東協自由貿易協定(FTA)夥伴之間,並不是彼此都有洽簽自由貿易協定(FTA),使得經貿進一步自由化的挑戰重重。以貨品貿易為例,中共與印度、中共與日本、日本與韓國、紐西蘭與印度、澳洲與印度、日本與紐西蘭之間都沒有洽簽FTA,因此開放程度較低,原則上以開放40%以上為標準,市場開放幅度有限。

RCEP雖以東協為核心、中扮演積極推動的角色,然而AFPs成員中仍然各有其主導RCEP之力量,分別在大幅開放與減緩開放之間拉扯。7個已為TPP成員的RCEP成員國,自然希望透過回合談判,加大RCEP開放力度。以政府採購議題為例,因TPP已將政府採購開放納入文本,因此同是TPPRCEP成員國不排除將政府採購納入;另外在智慧財產權方面,日本則仿照TPP標準,提出專利藥專賣權延長至5年的建議,並建議現有專利之加值發明亦可獲同等專利權,均較世界貿易組織(WTO)目前規定嚴格,使得印度明確反對。(注10)

由於印度市場開放程度較低,因而說服印度進一步擴大開放,成為RCEP能否於今年年底完成簽署的關鍵,在此過程中,亦不排除印度可能中途退出的可能性,使得RCEP在力拼今年底完成簽署時增添許多變數。

最後,雖然RCEP於《RCEP談判指導原則與目標》第六條規範,已提出生效之後第二輪申請的條件,然而不可否認的是,RCEP目前談判主軸仍為合併五個東協加一協定,在完成談判前恐怕仍無法顧及其它經濟體的參與問題,使得RCEP在未來擴大參與層面上,仍有其不足之處。

綜合所述分析,可以了解RCEP在經貿自由化的開放程度無法與TPP比擬,然而在TPP完成簽署的壓力之下,對於未加入TPPRCEP成員又有其緊迫性,其中以中共為最。因此,雖然RCEP推動有其複雜性,中共仍將積極推動RCEP,並在此壓力下加大與RCEP成員之間的開放,展現耐性與印度從事協商,以增加RCEP2016年年底完成之機率。

 

肆、亞太區域經濟整合展望

TPP已先於RCEP完成簽署及RCEP開放幅度不若TPP的兩大事實,使得RCEP做為亞太地區實踐亞太自由貿易區(FTAAP)主軸的機率相對為低,美國的重返亞洲策略,因TPP完成簽署而初步達成目標,加上南海問題增加中共與東南亞及南亞國家之間的矛盾,以東協加六為成員的RCEP,面臨政治、經濟、軍事及外交等錯綜複雜的挑戰。

依據TPP之生效條件,(注11)TPP生效關鍵在於美國及日本是否能完成國內立法程序,因而TPP生效的機率不低。未加入TPP的亞太國家,的確會擔憂TPP的貿易及投資移轉效果,會加深全球經濟不振對國內經濟的衝擊。

RCEP若與TPP在推動經貿自由化上做一比較時可以發現,其推動難度不若TPPTPP高品質及高標準的特性,洽簽難度更甚RCEP,卻較RCEP先行完成,顯現RCEP在推動經貿自由化時的決心不夠堅決。RCEP雖以東協為核心、中共扮演積極推動的角色,然而AFPs成員中仍然各有其主導RCEP之力量,分別在大幅開放與減緩開放之間拉扯。換言之,中共雖然是RCEP的重要成員之一,在推動RCEP的過程中,亦受到東協及印度制肘,難以透過推動RCEP完成東亞區域經濟整合的方式,取代未加入TPP的遺憾。

雖然RCEP開放程度不若TPP,然而TPP完成簽署之後,RCEP亦有儘速完成及擴大開放的壓力,201511RCEP領袖高峰會中發表聯合聲明,表示力爭2016年完成談判。而東協十國除了持續推動RCEP之外,亦在20151123日簽署吉隆坡宣言,於同年1231日正式啟動東協經濟共同體(ASEAN Economic Community, AEC),做為東協面對TPP簽署完成,區域內經貿進一步自由化的決心。

另東北亞方面,三年多未舉辦的中日韓領導人峰會於201511月重新舉行,並在東北亞和平合作聯合宣言中強調未來將加快中日韓FTA,加上陸韓FTA2015年年底生效,東北亞亦在深化經貿緊密程度。

做為積極推動RCEP角色的中共,在TPP完成簽署之際,已經表達不排除加入TPP第二輪談判的立場。中共「中國人民銀行」副行長易綱便在出席國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)年會中,公開表示中共已準備好加入TPP,商務部更在2015108日的記者會中表達,中共對符合世界貿易組織規則、有助於促進亞太區域經濟一體化的制度建設均持開放態度。中共明確表達希望參與加入TPP,不但可以視為中共對於剛簽署完成的TPP予以肯定,對於TPP第二階段申請時程亦造成一定的期許與壓力。

雖然TPP尚未制定第二輪談判申請條件,然而在已有文本之下,依據美國貿易代表署(Office of the United States Trade Representative, USTR20111112日公開聲明及2015105日公布之TPP摘要顯示,(注12)未來加入第二輪談判基本上必須符合TPP文本開放幅度,對於中而言,中已與TPP成員國中的東協國家完成自由貿易區,目前亦積極推動日韓「中」自貿區談判,與紐西蘭、澳洲、智利、秘魯等TPP成員,亦已完成FTA簽署,然而其今仍未與美國及日本簽署FTA,以及經貿自由化與TPP之開放幅度差距仍大,將是中未來能否融入亞太區域經濟整合的重要挑戰。

莊芮、王悅媛(2014)曾提出中面對RCEP談判的困難,預擬中未來東亞區域經濟整合的路徑選擇包括:第一、放棄東協十加三路徑,深化東協十加一的合作;第二,繼續積極促成RCEP;第三,依託APEC,推動FTAAP(注13)若再依據中2014年主辦APEC年會強力主導FTAAP議題可以發現,中有轉趨直接推動FTAAP的意圖。APEC北京宣言具體提出「同意APEC做為FTAAP從願景轉化為事實的孵化器」,並重申「將致力於使FTAAP最終成為推進APEC區域經濟整合工作的重要工具」,並依此「啟動實現FTAAP之進程,並通過APEC實現FTAAP北京路徑圖」。由上述共識及其附件A的內容可以看出,APEC已修正2010年領袖宣言共識中將借助TPP、東協加三、東協加六等亞太區域貿易協定完成FTAAP的方式,不再出現以TPPRCEP促進FTAAP誕生字眼,而轉由從APEC研擬路徑圖實踐方式落實FTAAP

另一方面,中巧妙運用APEC對話特性,於2014年北京主辦APEC時,打破慣例邀請塔吉克、寮國、蒙古等非APEC成員參加互聯互通夥伴對話會議,有別於TPPRCEP閉門談判方式,可視為中暗示FTAAP未來可朝向有別於封閉性區域貿易協定組織型態,進而成為亞太區域經濟整合最大公約數的試金石。

雖然中2014年主辦APEC時,戮力推動APEC直接研擬路徑圖實踐的方式落實FTAAP,然而在轉換主辦國之後,研擬藉由APEC直接邁向FTAAP的路徑圖進展遲緩,再次顯示APEC鬆散、對話、非約束性的共識決特色,對於推動具有約束性的FTAAP有其難度。

在中尚未加入TPP之際,且RCEP仍有許多挑戰的狀況下,中目前採取多軌強化與東協及周邊國家之睦鄰策略,包括推動東協加中自貿區升級版、倡議亞洲基礎設施投資銀行(Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB,以下簡稱亞投行)、推動一帶一路策略連結與周邊國家之基礎建設、完成中韓FTA、洽談中日韓FTA等,甚至表達希望申請加入TPP第二輪談判等想法,均為因應當前亞太區域整合之具體作為,其中又以亞投行及一帶一路策略為其未來五年之主要區域經濟整合策略。

在歐亞大陸成功籌建亞投行,20161月中旬正式於北京開業,成員多達57個,配合2015328日公布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》(以下簡稱一帶一路路線圖),結合歐亞地區資源,透過共商共建共享,促進歐亞非大陸之經濟合作。而今(2016)3月博鰲論壇年會開幕式中,中國務院李克強總理提及未來區域經濟的發展方向,除了表示RCEP應力爭在2016年完成談判之外,亦提出亞投行、絲路基金,首先應服務亞洲發展中國家,優先支援地區互聯互通、產能合作等專案,讓地區人民共用融合發展的紅利。

一帶一路路線圖希望連結東亞經濟圈及歐洲經濟圈,有助於以陸權思維突圍海權思維所引發的區域經濟整合封鎖困境。就亞洲而言,亞洲區域經濟整合原本以太平洋為中心,長期以太平洋為主的環太平洋的亞太地區海權思維,形成過往的東亞區域經濟整合及亞太區域經濟整合。藉由歐洲參與亞洲事務,進一步稀釋東協國家在東亞區域經濟整合中的話語權,記取中積極推動RCEP的過程中,過於受限於東協十國及印度話語權的經驗,在向西及向南拓展的同時,突破美國以推動TPP、拓展亞太區域經濟整合的方式,封鎖中向東北及西南拓展經貿影響力的可能。

 

伍、結語

面對美國在亞太區域經濟整合中所主導的TPP已經簽署完成的事實,RCEP必須有加快談判時程及擴大開放力度的壓力。TPPRCEP都是APEC經濟體走向FTAAP的路徑之一,也是亞太區域經濟整合持續深化的動力。RCEP成員若無體認到大幅開放對於RCEP存廢的關聯性,恐將在TPP生效後,TPP提出第二輪申請方式之後,在區域經貿利益的磁吸作用下,逐漸降低其在亞太區域經濟整合的重要性。

面對RCEP談判進度落後,面對TPP完成簽署,中推出一帶一路策略,積極運用積極與周遭國家友好或簽署FTA的方式,穩固其在亞太區域經濟整合之角色,並往西訪歐及中亞等地區拓展陸權合作,將以往的東亞區域經濟整合策略,擴大至歐亞合作,藉由歐洲參與亞洲事務,稀釋美國重返亞洲策略對於中區域經濟整合策略的衝擊。一帶一路策略或許有助於突破封鎖,然而仍會持續促進中朝向經貿自由化方向前進,對於全球經貿自由化仍有其助益。

展望未來亞太區域經濟整合趨勢,透過TPP完成簽署,亞太地區所洽簽的區域貿易協定,其經貿自由化程度將大幅提升至高於WTO承諾的水準,在TPPRCEP的競合過程中,透過自由化的競逐,將逐步打破亞太地區疆域與人文的差異性,推升亞太區域經貿自由化程度。

在此趨勢下,儘速檢視TPP文本之開放程度,將有助於亞太地區尚未加入TPP的國家/地區,了解未來亞太區域經濟整合開放方向與幅度,並預作準備。

 

 



1 東協十國包括新加坡、泰國、印尼、馬來西亞、越南、菲律賓、汶萊、寮國、緬甸、柬埔寨等。

2 ASEAN, 2012/11/20, “Joint Declaration on the Launch of Negotiations for the Regional Comprehensive Economic Partnership,” < http://goo.gl/vktPCJ >

3 ASEAN, 2013/5/9-13, “ Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP): Joint Statement  the First Meeting of Trade Negotiating Committee,” <http://goo.gl/Vj4Mai >

4 ASEAN, 2012/8/30, “Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership,” < http://goo.gl/oGgGKy >

5 TPP章節共計30章,包括初始條款及一般定義、貨品貿易、紡織品和成衣、原產地規則、海關管理及貿易便捷化、食品安全檢驗及動植物防疫檢疫措施 (SPS)、技術性貿易障礙 (TBT)、貿易救濟、投資、跨境服務業、金融服務業、商務人士短期進入、電信、電子商務、政府採購、競爭政策、國營企業及指定的獨佔企業、智慧財產、勞工、環境、合作和能力建構、競爭力和企業促進、發展、中小企業、法規調和、透明度及反貪腐、管理及制度條款、爭端解決、例外、最終條款等。

6 譚瑾瑜,〈2016年台灣融入亞太經濟整合之挑戰與契機〉,《台灣經濟研究月刊》,第39卷第1期,頁22-23

7 五個東協加一關稅平均開放程度由高至低依序為東協加紐澳FTA95.7%)、東協加中國大陸FTA94.7%)、東協加韓國FTA94.5%)、東協加日本FTA92.8%)、東協加印度FTA79.6%)。以上數據參考Fukunaga, Y. and I. Isono. 2013. “Taking ASEAN+1 FTAs towards the RCEP: A Mapping Study,” ERIA Discussion Paper Series ERI-DP-13-02. Jakarta: ERIA.

8 數據來源同註7

9 參考譚瑾瑜,〈TPPRCEP與台灣經濟發展〉,簡明哲、譚瑾瑜、吳孟道主編,《加入TPPRCEP:臺灣準備好了!?(臺北:新台灣人文教基金會,2015),頁28-30

10 參考貿易局,〈2016 2 RCEP 11 回合談判進展摘要〉及〈2014 12 RCEP 6 回合談判進展摘要〉。

11 TPP生效條件為:1.「所有締約國」以書面通知存放機構紐西蘭,其完成國內立法程序之日起的60天後,協定生效;2.若協定簽署後兩年內,並非「所有」皆完成國內立法程序,但有6個以上會員國完成國內立法程序並通知紐西蘭,且GDP合計占所有會員國GDP85%以上,則兩年期限屆滿起的60天後協定生效;3.若前述兩項未達成,但有6個以上會員國完成國內立法程序,且GDP合計占所有會員國GDP85%以上,則該等國家通知紐西蘭後的60天後,協定生效。

12 新成員加入TPP的要求包括:1.APEC經濟體成員、其他國家或獨立關稅領域;2.符合TPP標準與目標之準備與企圖心; 3.完成尋求TPP個別成員廣泛之認可與支持之雙邊過程後,才可能進入所有TPP成員以共識決接納該新成員,並完成正式加入談判之程序。

13 莊芮、王悅媛,<東亞區域經濟整合:困境與路徑>,發表於「FTA、東亞區域經濟整合與臺灣角色:機會與挑戰」研討會(臺北:政治大學國際關係研究中心、中國社會經濟研究所等),201453日,頁37-47

 

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