專論

本文刊登於產業雜誌，第558期，「三巨型化FTA發展新趨勢」

一、前言

2016年是亞太地區經濟整合最關鍵的一年。首先是跨太平洋夥伴協定〈TPP〉於今年2月在紐西蘭正式簽署，第二是區域全面經濟夥伴關係協定〈RCEP〉力爭在今年底前完成談判，第三是今年11月在秘魯舉行的亞太經濟合作〈APEC〉領袖會議，將討論實現亞太自由貿易區〈FTAAP〉的路徑圖。上述TPP、RCEP、FTAAP發展新趨勢，似乎宣告著亞太巨型化自由貿易協定〈Mega FTA〉時代來臨！

TPP是美國推進「亞太再平衡」戰略的一環，創始12成員國將建構區域內全面的、高標準的、面向21世紀的自由貿易新秩序，堪稱自二次大戰以來亞太地區最具野心的FTA。(注1) RCEP是東亞區域16國深化經濟整合，並兼顧各成員國不同發展程度，屬於具有「東亞特色」的巨型化FTA。而FTAAP原為APEC 在2020年茂物目標〈Bogor Goals〉期限後的發展方向，美國希望它是TPP的擴大版，且應在APEC之外來推動，中國大陸則堅持達致FTAAP的路徑包括RCEP，並應在APEC茂物目標期限之前進行談判。

面對亞太巨型化 FTA時代來臨，蔡英文總統稍早前在總統府接見全國工業總會全體理監事時曾表示，「加入TPP和RCEP是她努力的方向，一方面會透過各種管道，爭取現有成員國的支持，一方面也會作好國內體制調整的準備。」因此本文認為，有鑒於TPP、RCEP都是APEC實現FTAAP的路徑選擇，所以事先掌握TPP、RCEP、FTAAP的發展新趨勢，相對地有其必要性和迫切性。

二、TPP逆風而行

TPP協定雖已簽署，仍待各成員國完成國內批准程序後，才能正式生效實施。儘管歐巴馬總統希望把TPP生效實施作為他任內的「政治遺產」，但目前美國「反TPP」風潮當道，參選下屆總統的民主黨候選人希拉蕊和共和黨候選人川普都反對TPP，因此今年11月到2017年1月美國的「跛腳鴨國會」要批准T PP將有其困難。另外，日本國會也已延滯批准TPP審議，並將於今年秋季國會臨時會再審，但因農民反對聲浪大，屆時能否過關仍難預料。由於美日兩國的經濟規模在TPP數一數二，若無法完成TPP批准程序，將直接影響TPP的生效實施，更遑論要展開第二輪新成員國談判。

〈一〉TPP主要內容和特色

綜觀TPP協定內容，英文版本共計6000多頁，橫跨21個領域共30章，除傳統議題的貨品貿易、原產地原則、服務貿易、投資等領域的障礙撤除外，還涉及非傳統議題的國有企業和指定獨占、電子商務、電信、勞工、環境、能力建構、中小企業、反貪腐合作、競爭力與商務便捷化、監督一致性等領域的高標準規範。(注2) 另外，有鑒於WTO架構下與貿易有關的智慧財產權協定〈TRIPS〉對智財權保護程度偏低，以及政府採購協定〈GPA〉並不具強制約束力，TPP也特別拉高標準，予以嚴加規範。

進一步研析，TPP協定內容只是把美國與澳洲、新加坡、韓國各已簽署的雙邊FTA和投資協定擴大到12個國家而已。美國宣稱TPP將為下世代全球貿易樹立新標準，其顯著特徵就是對邊境內貿易規則的廣泛關注。(注3) 因為傳統的貿易談判關注的是邊境措施〈border measures〉，如關稅和非關稅障礙、市場准入等，而TPP則把談判重點從邊境措施向邊境內措施〈behind-the-border measures〉延伸，並試圖規制各成員國的邊境內體制和政策措施。這已呈現貿易規則改革的未來方向，也預告世界經濟進入從邊境措施向邊境內體制開放的新階段。(注4)

最近美國彼得森國際經濟研究所〈PIIE〉提出的政策研究，曾評估TPP如何塑造亞太雙邊和區域FTA的可能性，並作為新多邊貿易措施先例。PIIE指稱，TPP在創新議題的規範將有助WTO未來談判，特別是在全球供應鏈時代有許多新挑戰，諸如在投資、數位貿易、國有企業、環境等議題，TPP都可加強和擴大WTO議程，並作為未來談判努力方向。倘若TPP能激發新的複邊談判並作為未來WTO談判基礎，則可能對全球經貿體制產生積極而深遠的影響。(注5)

〈二〉TPP第二輪談判前景

TPP還標榜是「與時俱進的協定」〈living agreement〉，可隨著經濟成長、成員國擬共同催生的構想等需求而發展與進化，以及保留新成員國加入的可能性。(注6) 正因為TPP具有這種「開放加入」〈Open accession〉特點，也為有興趣加入國家和個別關稅區預留有利空間。TPP協定序言開宗明義指出，將通過鼓勵其他國家或個別關稅區加入，擴大夥伴關係範圍，並進一步加強區域經濟整合，為FTAAP奠定基礎。而根據協定第30章第30.4條，將開放給APEC成員中任何國家或個別關稅區，以及各締約方同意的其他國家或個別關稅區加入TPP。(注7)

但在TPP生效實施後展開新一輪新成員國談判之前，TPP將會成立由創始成員國部長級高官組成的「TPP委員會」，負責審核新成員國加入事宜。(注8) 但任何國家或個別關稅區想加入TPP，都必須要與現有12個成員國進行單獨談判，並須獲得一致同意。目前已有韓國、台灣、泰國、菲律賓、印尼等表態要參加TPP第二輪新成員國談判。另外，中國大陸正在緊密關注TPP，將根據國內改革進展，適時選擇加入。(注9) 印度也表示將從長遠視野注意TPP發展，並考慮參加。東協的寮國則正在研究加入TPP課題。但美國貿易代表弗羅曼〈 Michael Froman 〉透露，迄今共有13個國家和地區正在探討加入TPP。(注10)

不過，TPP展開新一輪新成員國談判的大前提，必須是TPP已生效實施。根據TPP第30.5條規定，自協定簽署之日起2年期限內，創始成員國未能全部完成批准程序時，則本協定應在該期限滿屆之後，至少要有6個創始成員國已完成批准程序之日起60天生效，上述6個創始成員國在2013年的國內生產總值〈GDP〉合計至少應占TPP全體的85%。(注11) 由於美國〈約占60%〉和日本〈約占18%〉的國會都還沒通過TPP批准程序，也導致TPP的生效實施前景籠罩著悲觀氛圍。

儘管如此，批准TPP案應還未到絕望地歨。美國共和黨的競選綱領雖明白反對TPP，但這也是川普的選戰策略，藉由反對TPP來攻擊希拉蕊。但反對自由貿易與共和黨主流觀點完全背道而馳，何況川普從未表現出「一貫的」政治理念，他那強烈的新孤立主義氣息，充其量是一種隨時可根據政治氣氛而發生變化的民粹主義。(注12) 若川普真的當選總統，是否仍堅持反對TPP到底，尚待觀察。

相對地，民主黨的競選綱領則只強調美國未來的貿易協定必須遵守一些原則，包括談判必須透明、具包容性、提供高質量就業和工人薪資、促進國家安全、可執行的勞工和環境保護標準等，這些原則必須適用於包括TPP的所有貿易協定。(注13) 顯然並未把反對TPP的話說死，還留有轉圜空間。何況希拉蕊長期支持自由貿易，也是歐巴馬「亞太再平衡」戰略的執行者，在選戰期間受到黨內競爭對手桑德斯〈Bernie Sanders〉偏左政策影響，為鞏固廣大勞工選票只好反對TPP。若她當選總統，不排除會對「反TPP」陣營採取懷柔政策，並藉由擴大對失業者救濟的貿易調整援助計劃〈TAA〉，最終促成TPP生效成立。(注14)

至於日本，因農民團體持續反對TPP，恐會影響今年秋季召開國會臨時會批准TPP的審議，但從過去在各界強烈反對新安保法案下，安倍首相憑藉堅定的政治意志操作，最後法案也被強行過關了，所以未來要通過TPP批准案並非完全無望。稍早日本已派遣代表團赴美國遊說，爭取把TPP批准案視為歐巴馬總統任期屆滿前美國國會的最優先審議法案，安倍新內閣甚至還指望由日本率先批准TPP，以發揮「leadership」作用，如此一來激發各國批准TPP的機會也就很高了。(注15)

三、RCEP曲直向前

RCEP係由東協10國所發起，邀請與東協已簽署雙邊FTA的中國大陸、日本、韓國、印度、澳洲和紐西蘭等國共同參加，又稱10+6，已於2013年啟動談判。RCEP的16個成員國人口約占全球總人口50%，GDP總值、貿易總額和吸引外資總額均接近全球的三分之一，是當前亞洲地區規模最大的FTA。RCEP的目標在消除區域內部貿易障礙、創造和完善自由的投資環境、擴大服務貿易，自由化程度將高於目前與其他6個成員國已經簽署的雙邊FTA。

但歷經5年複雜談判，RCEP仍在曲直向前。雖然目前RCEP談判在主要的經貿議題已有明顯進展，但因外部干擾因素不少，在TPP各成員國尚未完成國內批准程序之際，美日兩國自然不願看到中國大陸具有影響力的RCEP提前完成談判，加上地緣政治不穩定，中日關係緊張、南海問題惡化，也相當程度影響RCEP完成談判的氣氛。不過，因全球經濟環境不佳，RCEP較多成員國都傾向儘快完成談判，以獲取區域整合的經濟效益，因此中國大陸方面樂觀預期，2016年RCEP應可完成談判。(注16)

〈一〉RCEP的發展脈絡
RCEP是東亞經濟合作發展歷史的一個重要轉折。最先是在亞洲金融風暴後，中日韓三國成立了10+3合作機制，又稱「東亞自由貿易協定」。隨後，日本為與中國大陸爭奪東亞經濟合作領導權，就提出吸納印度、紐澳等三國擴大成立10+6構想，又稱「東亞經濟夥伴關係協定」。2011年東協領袖高峰會更進一步邀請已與東協簽署雙邊FTA的夥伴國共同推動建立RCEP的程序。(注17) 換句話說，RCEP是整合中國大陸-東協FTA、日本-東協FTA、韓國-東協FTA、印度-東協FTA和紐澳-東協FTA等五個10+1的巨型化FTA。

CEP原本計劃在2015年底達成談判，但各成員國對是否採取統一關稅仍然意見不一，開發中國家對加快市場自由化的態度也頗為消極，達成RCEP談判的既定目標早已錯過。為此，今年3月中國國務院總理李克強在博鰲亞洲論壇的主旨演講中特別提醒，應力爭在2016年完成RCEP談判。而這也是各國領導人在2015年11月東亞峰會上發表的「RCEP領導人聯合聲明」中所提出的要求。(注18)

很明顯的，RCEP談判進程嚴重落後，加上今年2月TPP簽署協定文件，已給RCEP談判帶來很大壓力，特別是對中國大陸，更考慮加強與東協的聯繫，以加速談判進程，防止被邊緣化。(注19) 至於RCEP各成員國也都有基本體認，必須加把勁推動談判進程，因此相繼於今年6月在紐西蘭、8月在寮國和越南、10月在中國大陸進行了密集談判，其背後展現的是各成員的一致心願：儘早完成談判。(注20)

〈二〉RCEP力求年內達成談判

RCEP談判最大挑戰是各成員國間存在經濟發展的巨大落差，例如人均GDP值最高的國家〈如澳洲和新加坡〉和最低的國家〈如柬埔寨和緬甸〉相差即有30到60倍，也因此很難有一套政策適合所有成員國。(注21)而領導力問題也導致RCEP談判進展緩慢，因與TPP談判由美國強力主導不同，東協作為RCEP的主要推動平台，本身的整合程度還不夠，每一成員國都有自己的談判保留清單，頗有一種「小馬拉大車」的感覺。(注22)

尤其在RCEP歷次談判過程，印度始終要求其他成員國必須提高服務業和投資自由化程度，且堅持專業人士自由跨境移動的簽證待遇，(注23) 並以之作為談判統一關稅時的喊價籌碼，這也間接阻礙談判進程。最近在寮國舉行的RCEP部長會議為例，印度考慮本身對RCEP成員國的貿易逆差問題，對大幅調降關稅持審慎立場，又重申上述要求，由於其他國家無法同意印度的要求，遂導致RCEP部長會議無法達成共識。

據悉，這次寮國RCEP部長會議因成員國對全面自由化立場壁壘分明，已為今年底前完成RCEP談判蒙上陰霾。(注24) 日本經濟產業大臣世耕宏成也坦承，日本對RCEP區域的出口占整體出口超過40%，高於對TPP國家的約30%，也希望RCEP加快腳步談判，但又強調贏得高度自由開放市場，比儘快達成談判更重要。(注25) 中國商務部長高虎城則完全支持RCEP談判立場，並提出四項積極性建議，包括力爭早日結束RCEP談判、照顧不同成員的關切、整體平衡推進談判、支持東協引領談判等。(注26) 另外，印尼方面曾透露，該國早已和其他東協國家貿易部長就推進RCEP於2016年底前簽署的路線圖達成共識。(注27)

較為樂觀的訊息是，剛在越南結束的RCEP第14輪談判已進入貨物貿易、服務貿易、投資、智慧財產權、規則、經濟技術合作等領域出價要價的關鍵階段，至於尚未達共識的部份議題也決定移至在10月在中國大陸舉行的第15輪談判繼續努力解決，各國均同意儘快完成談判。由此推斷，RCEP力爭在今年底前達成談判，並發布建立RCEP的路線圖，也不是不可能的事。

四、實現FTAAP兩條路線之爭

前瞻亞太經濟合作的發展方向，建立FTAAP已成為主流趨勢。由於中國大陸主張依托APEC架構，在2020年APEC茂物目標期限前能進行FTAAP談判，並為後茂物目標設定工作方向。但美方則堅持在APEC之外，以TPP高標準貿易規則作為推動FTAAP的基礎，此舉顯然已對撞中方的FTAAP戰略，並衍生爭奪FTAAP主導權的兩條路線之爭。

事實上，2006年在越南河內召開的APEC領袖會議，美國曾積極倡議建立FTAAP，並納入年度領袖宣言內，如今卻一反過去立場，要在APEC之外推動建立FTAAP，主要原因應與美國不滿意APEC的非拘束原則，以及經濟整合進展緩慢有關。儘管目前美中兩國正在APEC架構下聯合進行「實現FTAAP相關議題之集體策略性研究」，(注28) 但將來達致FTAAP的可能路徑究竟是TPP還是RCEP，以及是在APEC架構下或之外推動，都必須等到今年11月在秘魯舉行的APEC領袖會議才能見分曉。