專論

蔡總統的經濟戰略與策略演繹 (全球工商)
林建甫、葉基仁

2016/09/01

本文刊登於全球工商,第702期

本來各界預期2016年全球經濟變數最大的有三個:歐洲的貨幣寬鬆政策、美國聯準會升息以及油價波動。沒想到六月下旬發生英國脫歐(Brexit)、七月土耳其政變、法國尼斯發生恐佈攻擊,國內各界正在大談科技金融創新(FinTech)商機的同時,第一銀行發生首次高科技跨國盜領ATM現金事件,唯一的好消息大概是新興市場資金淨流出的現象獲得緩解,主要受惠於英國脫歐導致資金外逃,國際游資為了避險再度前往亞洲及其他相對較穩健的新興國家。難怪高伯瑞 (J. K. Galbraith) (注1):「經濟預測唯一的功用就是讓星座算命看起來更受人尊敬一些。」

 

台灣經濟現況很悶

蔡英文總統為台灣擘劃的經濟藍圖,邏輯上須從現況出發,審視各產業的優勢、弱勢,給予不同的權重、規劃,設想這些產業未來發展加總的綜效(synergy),描繪出產業願景,再根據手中可用的資源與工具做可行性檢視,依短中長期勾勒出規模更宏大的台灣經濟發展戰略。

盤點台灣經濟現況,本文列出幾個值得正視的面向:(1)製造業仍不脫代工模式,而且(2)過度集中電子產業;(3)多數產品沒有自有品牌;(4)國內投資不足,政府、民間投資雙雙收手,直接外人投資(FDI)也遠不如南韓;(5)出口連十七個月衰退,導致GDP成長動能不足;(6)國內超額儲蓄嚴重,製造業出口不振,資金不願進股市,游資往房地產流動,房價被抬高,貧富及世代差距擴大,徒增民怨; (7)加上多個全球主要工業國家進行再工業化,以優惠政策吸引過去出走的廠商回國設廠,創造就業及提升經濟成長,優化國內產業結構。由於再工業化政策的目標為《國內需求由國內產出來滿足》,這將減少對國外的需求,導致國際貿易進一步緊縮;(8)台灣企業國際化不足,真正的多國籍企業(Multinational Enterprises, MNEs)更少。無法適時跟上當今全球貿易走向以廠商內貿易(intra-firm trade)為主流的趨勢(超過全球貿易量70%),因而無力創造更高附加價值以及薪水較高的工作,導致國人實質薪資停滯十多年的現象。

 

推演蔡總統的經濟戰略目標

透過仔細檢視、思考這些現況,總結出台灣產業長期以來無法有效提高其所創造的附加價值,導致出口表現一直沒有辦法突破,低附加價值跟出口衰退,兩個因素交互影響、因果相循,是這幾年經濟很悶的根本原因。以致於民間資金找不到夠好的投資標的,房地產價格上漲衍生出更嚴重的階級對立,人民實質薪資倒退,政府財政窘迫無力從事基礎建設等等,都是產業無力創造高附加價值及出口競爭力衰退的結果(outcomes)而已。

本文依上述台灣經濟現況推演出蔡總統規劃中的經濟戰略,第一大關鍵戰略應放在提升產業創造附加價值的能力。接著,要為台灣的產品開路,爭取更好的貿易條件把台灣製造的產品賣到全世界。因此,第二大戰略目標則應設定為,積極參與東亞/亞太區域經濟整合。

 

第一大戰略:提升台灣在全球價值鏈的地位

首要工作就是盡全力幫助台灣廠商往全球價值鏈(Global Value Chains, GVCs)暨微笑曲線(Smile Curve)的兩個端點移動。新政府五月以來提出的政策藥方,應該放在這個脈絡下檢視,才能收綜觀全局之效,同時校準施政方向,不致於在施政過程中因國會壓力、民間抗爭而步調紊亂、失去方向。因此,五大創新產業、新南向政策都可以視為達成第一大戰略目標的執行方案或步驟。需要明確體認的是,這些都是屬於長期結構調整工程,無法在短期內創造有感施政成績。如何達成短期施政績效,本文留待稍後探討。

以微笑曲線呈現的全球價值鏈,如圖1。左邊端點是研發、創新、品牌、設計等無形的要素(intangibles)投入,是創新概念與技術的研究與開發。一般來說,歐、美、日是台灣產業仰賴的創新技術源頭。右邊端點是物流、行銷、零售及售後服務等,由最終消費市場所創造出來的附加價值,全球最大、最重要的消費市場也是歐、美、日等經濟體,人口總數多,平均每人所得(GDP per capita)也高於全球平均值。微笑曲線中間段屬於製造、組裝階段,目前以中國大陸、越南、緬甸、柬埔寨等國為主。台灣在GVCs的地位,如圖2所示,位於歐、美、日之下,與韓國、香港、新加坡相當,為全球價值鏈裡面主要的零組件製造國,創造附加價值的能力高於東協主要經濟體。東協主要國家又高於中國及越、緬、寮、柬等東亞新興經濟體。

GVCs的觀點可以明確看出台灣產業未來發展的方向。就已經具備相當基礎的製造業,特別是半導體、電子零組件產業來說,在創新概念、研發、設計、乃至於Taiwan-Inside等品牌建置方面,須持續投資更多資源能量,以提升生產、管理技術,是創造並提升附加價值必須要走的路徑。對於少數擁有自有品牌的電腦、智慧手機或3C家電廠商,例如AcerASUSHTC及鴻海集團等,則應該要投注更多資源在品牌建立與維護、整合行銷策略、銷售通路佈建與消費者售後服務等工作上,目標設定在為消費者創造更多附加價值。

用同樣的邏輯來檢視新政府提出的五大策略性產業:物聯網、生物科技、綠能、精密機械、國防工業。五大產業都是以創新為主軸,也就是透過創新、研發來創造更高的附加價值,發展目標是朝向GVCs左端移動。五大產業裡面最具有潛力創建自主品牌的產業大概是生物科技及綠能產業,前者台灣有世界級的研究能量及專利開發能力,後者則是在核電退役的政策宣示,以及必須兼顧產業發展的需求之下,新政府非成功不可的產業項目。

個別來看,精密機械裡面有許多世界第一的隱形冠軍,應持續投入尖端的技術研究,同時精密工業也與國防工業有明顯的產業關聯,兩者可以相輔相成。雖然國防工業以國內需求為主,但是在達到長期國防自主的目標之下,產業需求預期會是長期且具持續性。透過產業關聯效果,可望帶動國內相關產業技術、產能的成長,例如:化學、基本金屬、精密機械等產業的發展。物聯網逐漸成為全球的主流趨勢,台灣具備硬體優勢,軟體必須跟上,甚至超越主要對手。與半導體產業幾乎同時發展的生物科技,終於開始要發光發熱,入股與籌資的法規鬆綁是關鍵臨門一腳。綠能產業的發展,必須注入更多誘因,例如政府保證收購價格的補貼措施,鼓勵民間將多餘的綠能儲電賣給政府,由台電擔任中介樞紐,兼顧綠能產業發展,又能提高民眾有感收入。

 

第二大戰略:以APEC為平台,積極參與亞太區域經濟整合

台灣目前以正式會員身份參與的國際經貿組織僅有兩個,WTOAPECWTO受阻於杜哈回合,可以預見相當一段期間內,多邊磋商機制很難取得進展。加上,區域性的FTARTA台灣也缺乏實質著力點,連談判對象都很難設定。未來幾年APEC成為台灣唯一可以參與國際經貿事務的平台,政府當局應妥善規劃在APEC發言的寶貴機會。

台灣身處APEC定義的亞太地區,APEC二十一會員國包含了RCEP十六會員國當中的十二個,也含括了TPP參與第一階段談判的全部十二個國家,實際涵蓋經濟體比TPP多了一倍,重要性不言可喻。目前由APEC內部發起的巨型自由貿易協定(Mega FTA)是正在討論中的亞太自由貿易區(Free Trade Area of the Asia-Pacific, FTAAP)

FTAAPAPEC裡面發展的歷程,也是幾經轉折。加拿大在2004年提出原始構想,美國2006年正式倡議,但沒有獲得中國支持,加上東亞區域主義興起,美國轉而發展跨太平洋夥伴協定(Trans Pacific Partnership, TPP)2010APEC領袖同意對FTAAP進行「共同策略性研究」 (Collective Strategic Study, CSS)。以利APEC會員國未來在FTAAP相關議題上進一步的合作。2014年是APEC中國年,中國大陸一反過去立場,重提並支持FTAAP以與美國大力提倡的TPP相抗衡。希望籍推動FTAAP儘早進入談判,攪亂美國在亞太地區TPP的佈局。事實上,2010年以後,FTAAP的相關討論已不再是單純的經貿議題。由美、中兩國撰擬、即將完成的CSS第九章,預期將可以見到更多美、中兩大陣營的角力痕跡。

目前APEC對於TPPRCEP採取開放態度,認為都是可以借道通往FTAAP的路徑。不管將來亞太整合的路徑是哪一個,APEC都會是亞太各界領袖交換意見,彼此協商、互相合作極為重要的一個平台。因此本文建議,在WTO談判停滯期間,新政府應特別珍視APEC作為亞太外交經貿官員以及領袖對話的平台,審慎規劃如何透過APEC每年各種不同層級的論壇對話機會,跟亞太各國建立互信、友好與合作的經貿實質關係。

今年8月初剛結束的第3APEC企業諮詢委員會(ABAC 3)就是一個很好的開端,蔡總統新任命的三位台灣企業界代表,高志尚(義美食品)、詹宏志(PChome)、駱怡君(工業銀行),代表台灣企業界跟來自21APEC會員經濟體的企業領袖在跨領域議題上,進行意見交流,共同為亞太投資、貿易自由化及經濟發展的願景規劃,提供經驗、心力與智慧。

未來不論是參與TPP或是RCEP的談判,台灣應具有更完善的策略思維與安排,藉由先行規劃的APEC論壇議題,與各國代表進行實質、有深度的交流,必定有助於創造正面、良好的鋪陳效益。特別是,積極投入APEC的經貿合作論壇,也跟小英政府提出的「新南向政策」方向一致、精神吻合。目標都是要為台灣的產業開路,將台灣製造的產品用最有利的貿易條件,銷售到全球各地,為台灣創新產業,創造最高附加價值。

 

提振短期信心,施政要多溝通、再謙卑、有彈性

本文以上討論的經濟戰略、策略步驟都是屬於結構轉型的長期工程。新政府接手經濟事務,必須先求短期有明顯成效的施政項目,先做出成績讓人民有感,進而對新政府主導經濟事務的能力產生信心。一般來說,可以用來刺激短期經濟表現的政策工具有貨幣政策跟財政政策。貨幣政策掌握在央行手裡,20159月至今,已連續4季降息半碼,重貼現率由1.5%降至1.375%。雖然學界多有批評,認為央行再降利息對經濟刺激的效果已經非常有限。就操作方向而言,央行的作法至少沒有逆勢而為,符合當前的施政需要。

就財政政策來說,一方面歲出經常門占了將近八成,可用來做公共建設的資本門只剩二成左右。另一方面政府債務累計已接近法定上限(前三年度平均GDP50%),明顯擠壓到財政政策可以施展的空間。雖然如此,在貨幣政策效果已達極限之下,要在短期內振興經濟只剩擴張性財政政策一個工具可以使用。因此,台經院七月初的台經觀點曾建議新政府拿出兩千億元來做公共建設,兩千億只占一年GDP1.17%,考慮財政支出的乘數效果,帶動相關產業成長,增加就業人口及消費支出,對於年度經濟成長率可以產生明顯提升作用,民眾一定有感。只要民間對經濟恢復信心,接下來的長期結構調整工程才有可能進行得順利一些。

蔡英文在總統勝選演說裡面,曾要求黨內同志謙卑、謙卑、再謙卑,也曾在林全組閣之後寄望新內閣成為最會溝通的內閣。隨著小英政府端出越來越多的政策,蔡總統的經濟戰略與策略步驟也越來越清晰,國人引頸企盼、寄予厚望。然而,再宏大的戰略目標、再周密的政策規劃,最終還是要仰賴徹底的執行力,以及具備願意不斷調整的柔軟心態與務實彈性,才能一步一步實現精心繪製、規模遠大的經濟藍圖。



注1“The only function of economic forecasting is to make astrology look respectable”. John Kenneth Galbraith. 參考 http://www.brainyquote.com/quotes/quotes/j/johnkennet391543.html

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