專論

川普新政下的兩岸與美國三邊貿易關係 (交流雜誌)
吳福成

2017/04/01

本文刊登於交流雜誌,第152期

一、前言

自從信仰重商主義的川普當選美國總統以來,外界普遍認為他將採取貿易保護政策,嚴加限制外國進口、強力振興本國產業,以及全面促進出口以改善貿易收支,並落實美國經濟優先、美國勞工優先和美國市場優先等「三個優先」的政見訴求。尤其川普曾公開指控中國大陸是匯率操縱國,以及要對從大陸進口的產品課徵45%的懲罰性關稅,這些報復型的貿易保護措施,勢必對大陸的出口貿易和經濟發展帶來衝擊。

川普新政的貿易保護政策實際上已形同一種「川普風險」,將來若引爆美中兩國貿易衝突,台灣極可能遭受池魚之殃。畢竟長期來兩岸經貿關係連結緊密,台灣作為大陸的重要供應鏈夥伴,一旦美國對來自大陸的進口產品課徵高關稅,甚至脅迫人民幣大幅升值,台灣不可避免地都會受到連累。

 

二、川普新政的貿易保護政策基調

今年228日川普就任總統後第一次在國會發表演說,聲稱「自由貿易必須同時是公平的貿易」、「我們退出了剝奪就業的跨太平洋夥伴協定〈TPP〉」,已間接表達要消除貿易逆差的強硬立場。他還指控「自北美自由貿易協定〈NAFTA〉通過以來,美國製造業失去了四分之一的工作機會,在中國加入世貿組織〈WTO〉以後,美國國內有6萬家工廠關閉」,之所以特別點名中國大陸,意在批判中美貿易的不公平性。

儘管川普在演說中並未提及備受關注的「邊境調節稅」之具體政策,但他卻強烈不滿「美國向國外出口產品時,被很多國家課徵高關稅,但海外各國向美國出口產品時,美方幾乎不課徵什麼稅」。由於美國眾議院共和黨已提出「邊境調節稅」法案,要求減少從美國出口產品的企業之所得稅,並對進口產品課徵較高關稅,最終目的即在鼓勵企業留在美國製造、創造更多就業,以及擴大出口、消除貿易逆差。

目前美國已退出TPP,也要重新談判NAFTA,並將以雙邊經濟協定來取代多邊協定,還要繞過WTO多邊規則,對貿易逆差龐大且違反與美方協議的中國大陸、墨西哥和德國等採取懲罰性高關稅,並藉此誘使美國企業以在美國製造取代海外代工。川普此舉不僅將顛覆過去美國的全球化貿易政策,也可能瓦解現有的世界貿易秩序和全球產業分工體系。

至於川普在總統選舉期間曾強硬批評美國貿易逆差最大來源國中國大陸之匯率政策,揚言在就任總統第一天就將她列為匯率操縱國,這次在國會的演說中卻未重提此事。不過,美國財政部於每年4月和10月都會發布美國主要貿易夥伴外匯報告,一旦大陸被列為匯率操縱國,美國將會啟動協商程序,並採取包括懲罰性關稅、限制對方進入美國政府採購市場等相關制裁措施。

 

、川普新政將改變兩岸與美國三邊貿易關係

今年31日美國貿易代表署向國會提交的首份「總統2017年貿易政策」報告指稱,貿易夥伴國的高關稅和出口補貼,已使得美國產品出口失去競爭力,基於WTO架構下的反傾銷關稅效果薄弱,因此將啟動美國的貿易法第301條款,針對不公平貿易國家課徵懲罰性高關稅。由於川普已宣稱對中國大陸課徵懲罰性高關稅,不排除將來會援引貿易法第301條款來制裁大陸。

由於長期來兩岸在東亞產業鏈的分工各有角色承擔,台灣主要是出口電腦、電話〈含手機〉、電子機械和機械設備等關鍵零組件暨半成品到中國大陸,經在當地加工,組裝後的完成品約有50%出口到美國市場。也因此,川普新政若對來自大陸的進口產品採取任何形式的貿易保護措施,終將對兩岸的貿易出口造成負面影響。

〈一〉懲罰性高關稅和「邊境調節稅」影響兩岸貿易出口

目前中國大陸對美貿易順差高達3500億美元,幾乎占美國整體貿易逆差的一半,其中台灣製造因深度參與大陸製造的加工貿易模式,已占大陸製品在美國貨物貿易逆差結構約6.6%的比重,所以將來美國若對大陸祭出懲罰性高關稅,必將因貿易成本增高而導致大陸出口美國的貿易量劇減,台灣出口大陸的貿易量也會同步受到影響而縮減。

另外,將來川普新政若執行「邊境調節稅」措施,中國大陸因出口附加價值占出口總值的比例不高,負面影響有限。台灣則因在全球供應鏈上對美國經濟所占部位較高,加上出口結構差異化程度小,在美國市場被替代的可能性大。根據德意志銀行的分析,美國若對進口產品實施20%的「邊境調節稅」,台灣的貿易順差受損金額約占GDP1.5%左右。如果台灣製造的電機產品因「邊境調節稅」而漲價10%,美國買主則很容易找到本國產品來替代,屆時台灣相關產業將蒙受損害。

〈二〉「美國製造」影響兩岸出口貿易和投資方向

值得注意的是,川普新政強調在美國製造,係要求從零組件到成品等所有產品都必須在美國生產,以取代全球化進程的全球供應鏈,此舉對一直來都把美國作為主要出口市場的兩岸經濟將帶來衝擊。因為如果要在美國製造則必須赴美設廠,不僅要投入重大資本,甚至連從海外把原物料暨半成品運到美國的關稅負擔也是個大問題。

有鑒於川普新政刻意要把在中國製造翻轉為在美國製造,已使得原本在中國大陸投資的台外資企業蠢蠢欲動要轉赴美國投資,甚至連陸資企業如福耀集團、山東太陽紙業、中國天源紡織等為避免被課徵高關稅,以及希望能更接近市場,也把赴美投資視為一項新選擇。

〈三〉匯率操縱將被定義為不公平補貼兩岸應未雨綢繆

20164月美國財政部第一次提出匯率操縱國家和地區觀察名單,中國大陸、台灣、日本、韓國和德國等都上榜。美國財政部認定匯率操縱有幾個標準,包括對美貨物貿易順差超過200億美元、經常帳戶盈餘占GDP比重超過3%、新增外匯存底超過GDP總額的 2%、有無持續性干預外匯等,若符合前三個標準就被認定是匯率操縱國,符合其中兩個標準即列入匯率操縱觀察名單。但目前兩岸都堅信自己應不致被認定是匯率操縱國,最壞的情況也是與去年一樣被列入觀察名單而已。

但必須指出的是,川普新政的匯率操縱國指控背後還隱藏著新企圖,亦即把匯率操縱定義為不公平補貼,如此一來,美方企業就可逕向美國商務部提出對中國大陸的反補貼申訴。此一新企圖旨在有效阻止大陸利用貨幣貶值獲取對美出口優勢,同時可避免與這個最大貿易夥伴國發生貿易戰爭。針對美方此一新策略,台灣更不能掉以輕心,必須未雨綢繆。

 

四、結語

面對川普新政下的各項貿易保護措施,中國大陸為化解來自美方的外部壓力,正加速推進內部的結構改革和擴大內需,以實現經濟平穩成長。但台灣則夾在中美兩大貿易夥伴當中,將來台商也會被迫在中美博奕間選邊。也因此,台商必須實事求是,持續維護好大陸這塊最大的出口市場,同時也應與時俱進,積極佈局美國市場,才能鞏固好美中台三邊的產業供應鏈關係,並確保和創造更大的貿易利益。

總之,審視整個態勢發展,未來台商從中國大陸對美出口恐無法避免高關稅障礙,而已深耕兩岸經濟產業合作的台商,更應採取分散風險的因應措施,甚至考慮在大陸當地進行零組件和材料研發的「地產地銷」模式,同時瞄準「十三五規劃」和「一帶一路」建設可能衍生的更大機遇。不過,傳統上以大陸為加工貿易生產基地的中小企業,若因本身的經營條件難以承擔在美國製造之要求,則可考慮返台投資,或配合政府的新南向政策轉移到東南亞新興市場開拓新局。

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