專論

台灣海外農業投資策略之思考 (財團法人農業科技研究院「海外〈亞洲〉農業投資專家座談會」)
吳福成

2017/07/21

發表於2017年7月21日財團法人農業科技研究院─海外〈亞洲〉農業投資專家座談會

一、前言

政府針對我國農業海外行銷一直都在進行,但在農業海外投資部分尚未見具體政策,只有台灣國際農業開發公司把它列為成立的目的之一。相對韓國、日本等鄰近國家積極推動農業海外投資戰略,若從國家農糧安全和農業發展的角度看,韓日兩國的作法頗值得將來台灣推動農業海外投資之借鏡。

 

二、問題意識和上位層次設計

對於農業海外投資,首先要有問題意識。客觀而言,現有國內支持海外農業投資尚無統合的服務體系,政府部門和研究機構的海外農業投資資訊碎片化、即使有相關考察報告資料,農業企業也難以及時獲取充分資訊,也就是說,目前資訊服務方面並不周全。另外,海外農業投資項目的貸款融資更不容易,政府的政策性貸款規模極其有限,海外農業投資的資產要向金融機構設定抵押並非容易之事。同時,海外農業投資項目缺乏相應的保險產品和服務,加上國際地緣政治衝突和氣後變遷帶來的天然災害,是最主要的不可測風險。

    

接著,將來政府若決定要推動農業海外投資,就應該有上位層次的設計,以及推動組織架構之安排。前者需要建立海外農業投資的相關法律規章制度,讓海外農業開發事業成為具有制度和法律保障的國家工程,作法即可參考韓國制定「海外農業開發合作法」之精神,明確要求設立海外農業開發審議會,以及開發資源運回國內命令條款〈第33條〉。依該法還可設立海外農業開發投資公司或海外農業開發專項投資公司,建立綜合訊息體系、培養專業人才,以及視必要成立海外農業開發協會,進而啟動由企業主導、政府提供政策資金支持的海外農業開發事業,並推動海外農業開發、農產畜品生產及銷售和流通。

  

後者則可參考韓日兩國案例,在行政院內成立海外農業投資小組或辦公室,整合國發會、農委會、經濟部、外交部、財政部等,統一協調和處理相關企業在海外農業投資過程出現的問題和困難。另外,海外農業投資小組或辦公室也應納入全國性農會團體、農業信保基金、農產加工和物流運輸協會、外貿協會,以及輸出入銀行和保險機構等,並負責加強與海外農業投資目標國家政府間相關部門的協調溝通,以改善海外農業投資環境,並積極參與國際與區域〈譬如APEC〉農糧事務,以及把海外農業投資納入國家雙邊或多邊經貿談判的架構。

 

三、因應新南向政策的海外農業投資策略

有鑒於蔡英文政府正在推進新南向政策,除賦予台灣國際農業開發公司的農業海外投資任務之外,似乎也可考慮提升農業海外投資的戰略層次。因為從國家角度看,韓日兩國政府係把農糧取得安全納入海外農業投資的主要戰略目標之一。至於韓日兩國企業的海外農業投資,其動機則不外乎以下幾項:1.確保原材料的穩定供應;2.擴大對外貿易;3.建立國際性的生產流通網絡;4.開發土地資源;5.提升技術;6.規避貿易障礙;7.攻占目標國市場等。

    

過去台灣以農技團協助輔導各友邦國農業生產成績斐然,但當今國際社會更重視的是以農作物價值鏈整合的概念來進行跨國合作,既能幫助海外農業投資有收益,提供本國農產穩定供應,又能協助投資目標國農業發展,創造雙贏局面。而為因應新南向政策,海外農業投資必須創新多元路徑,進行全產業鏈和價值鏈之布局。主要路徑包括以下幾項:

 

〈一〉以台灣農業技術優勢作為海外農業投資的生產與開發之關鍵,展開多邊或雙邊農業科技合作,並為海外農業投資提供有力支撐。引導有實力的規模企業海外農業投資,從購地或圈地承租、投資建農場和工廠,設立研發中心、建立海外農業合作示範園區,並提升農業企業「在地化」經營水準。

 

〈二〉鼓勵國內農業企業「抱團」走出去,加強企業間的優勢互補,在種植、加工、倉儲、運輸、配送、營銷、甚至種子和種苗研發等科技含量較高的關鍵領域投資,以建立農業價值鏈,提升台灣農業企業的國際競爭力和控管力。

 

〈三〉強化海外農業投資公、民營企業合作的運作模式,例如韓國在菲律賓的作法,即由韓國農漁村公社及民間農業企業聯盟在當地組成產綜合業園區,進行農產品加工、出口、運輸等涉及農業各環節的價值增值體系,強化全產業鏈布局,提升海外農業投資項目的永續性。

 

〈四〉針對新南向國家的海外農業投資,應區隔開糧食種植和非糧食種植〈經濟類作物〉的運作模式。在糧食種植方面,農業企業出於投資戰略和成本考量,主要會在當地國銷售或轉出口第三方國家,當中也有部分必須回銷本國,以確保國內的糧食安全。而在種植非糧食種植〈經濟類作物〉方面,通常是農業企業與當地國的農戶簽署採購內外銷協議,性質上屬於「訂單農業」模式。但要這需要注意是否可能傷害國內農業企業原已出口特定國家的利益,以避免引發對新南向政策「與民爭利」的不滿。過去曾有國內農業企業在馬來西亞種植美生菜,結果是直接衝擊雲林美生菜業者出口新加坡的利益。

 

〈五〉政府對海外農業投資生產的農產品回銷台灣時,在進口關稅配額管理方面也必須有彈性處理。決策部門應注意在新南向國家投資的農業企業所擁有的種植基地和加工能力,對於其農產品回銷台灣是否應給予配額分配,幫助其減輕關稅負擔,以資鼓勵配合新南向政策。

 

〈六〉外交部和農委會首度合作「2017農業青年大使新南向交流計劃」,配合國內即東南亞產業需求,透過資源共享展現台灣農業軟實力,帶動台灣與新南向政策目標國家的農業合作與交流。但7天短期的參訪交流,無法深耕。將來可進一步與國防部研究,是否能否納入替代役,派到新南向政策目標國家協助台灣海外農業投資企業,俾發揮更大和更深的效益。

 

〈七〉在新南向政策目標國家進行海外農業投資過程,也應布點到與農業生產相關領域,並為當地生產者提供技術培訓及服務。

 

四、推動海外農業投資之策略方向

根據國內外已有的成功經驗顯示,國內農業企業進行海外農業投資除了本身條件要夠強之外,政府適時制定海外農業投資戰略和提供實質性政策扶持,才能幫助農業企業開出一條赴東南亞和南亞等地進行海外投資的平穩和安全之道路。以下,進一步研析推動海外農業投資之方向:

 

〈一〉雖然進行海外農業投資已有政府的農業信用保證基金支持,提供取得土地、廠房、生產機器設備等固定資產所需資本性支出之信用保證,但通常所需資金都是依靠企業本身自籌,由於國內沒有政策性銀行的融資支持,只能用各種方法走商業銀行渠道,如此一來融資成本明顯偏高。

 

〈二〉目前我國並非植物新品種國際保護公約UPOV會員國,與東南亞和南亞各國尚未針對植物新品種達成相互承認優先權與相互受理的協議,因此農業企業若要配合新南向政策進行海外投資,如何保護植物品種權是個大問題。政府權責單位應更積極與相關國家進行協商,爭取依其國內法直接受理我國業者品種權之申請,如此我國育種業者才能就新品種在當地國登記取得保護。

 

〈三〉東南亞和南亞國家的政經情勢複雜,存在許多不可測風險。我國海外農業投資不必然要完全獨資,直接買地種植,也可採取共同出資與當地人合作經營方式。日本在越南成功的海外農業投資模式,當地國以提供土地等方式出資51%,日本方面則以提供農業機械、基礎設施的方式出資49%。同時,日本也不直接在東南亞種植玉米、大豆等大宗作物,而是通過與當地農戶簽定購買合約的方式來確保供應。

 

〈四〉日本對東南亞國家的農業發展之靈活性和多元投資模式可供借鏡。譬如越南先後推出「農業農村引資」政策,以及要建立食品行業價值鏈,並針對狹長國土不同地區推出相應的解決措施,日本抓準此一政策趨勢,遂與越南及時簽定「中長期農業合作展望2015-2019」,不但赴越南投資農用物資〈如機械、農藥、化肥等〉生產事業,輔助當地農業產業加工製造業,以及農業科技研發等領域,甚至雙方還合作投資水利、林業、漁場等基礎設施。

 

〈五〉相較於東南亞和南亞國家的農業具有發展潛力,我國的農業科技則有相對優勢,伴隨海外農業投資,也可通過合作方案,引進到東南亞國家用以生產高品質和高附加價值的農產品,譬如LED燈技術種植蔬菜、高效能蛋雞養殖技術轉移等。特別是針對氣候變遷影響下的越南等東南亞國家,活用物聯網〈IoT〉先端技術到農業領域,特別是智慧型農業技術,以及作物栽培的數據分析know–how,都可加以多元化運用。


五、建立海外農業投資風險評估和避險機制 

根據日韓經驗,在海外農業投資風險有兩大特徵,一是海外農業投資的效易回收期長,通常要經過5-6年才能回收成本,在投資期間一旦遭逢政治、經濟和自然等因素影響,投資就會遭遇風險。從過往經驗看,在新南向政策目標國家普遍存在政治穩定性問題、經濟政策變動性大、土地風險、環境風險、匯率波動、勞資關係問題、市場競爭力問題、生產資料或資源持續取得問題等。

   

另外,在海外農業投資過程,農業企業在種植、生產、加工環節因不可抗拒因素遭受到的損失,都很難獲得應有的保險理賠。同時,海外農業投資生產的產品在銷路和銷量問題上,因相關國家的農產進口關稅配額不明確,也將帶來風險和損失。特別是土地風險和環境風險,前者涉及土地所有權、使用權、轉移是否明確的法律規定,用地的水文和肥力等自然資訊是否真實,有無全面掌握,都會引發風險。後者還涉及投資地本身的環境脆弱性,以及農業投資可能帶來的環境汙染,或不重視和破壞生物多樣性,甚至當地社區和NGO、環保團體的壓力,都會替農企的投資帶來負面衝擊。

    

也因此,日韓兩國在推動海外農業投資時,不但建立了投資風險評估機制,也制定了規避風險的相應措施,本文在參酌日韓兩國之具體作法後,提出我國在推動海外農業投資應有的風險評估機制和規避風險措施:

 

〈一〉在建立投資風險評估機制方面

海外農業投資風險評估機制之設立,在上層設計的「海外農業開發合作法」必須予以納入,同時責成行政院內成立的海外農業投資小組或辦公室來執行。基本上,每年度國發會、外交部、農委會、經濟部應聯合發佈「對新南向政策目標國家海外農業投資環境評估」,從國家發展、經濟外交、農業產業「三合一」來研析風險因素、確立投資方向和重點。中國輸出入銀行和外貿協會也可聯合發布「新南向政策目標國家投資風險分析報告」,對風險狀況進行評估和認定。上述部門每季也應提出季報,重點研析和預判相關國家海外農業投資可能面臨的風險和挑戰。

   

另外,美國早在1971年即為本國海外農業投資提供了政治風險類的投資保險服務,針對投資目標國政府的國有化政策、戰爭、投資收益匯出等政治風險提供保險。日本也針對海外農業投資的專門項目設立保險基金。美日兩國作法也都可作為我國研提海外農業投資保險制度之參照。

 

〈二〉在規避投資風險措施方面

農業企業赴海外投資應先對預購置土地的狀況和利用需求及相關風險,進行科學系統而深入的研究分析。否則常會導致預定生產量與出口量的誤差,甚至因對土地病蟲害的疏忽造成更大損失。實際案例是,日本在印尼東爪哇地區種植玉米,曾遭遇露菌病害。我國農業企業若能通過與多個跨國公司相互參股的方式,除可藉助多元化的規模經營獲得強大的國際競爭力,也有助降低海外農業投資的政治、經濟、社會、環境等風險。

   

除了消極的規避投資風險措施,農業企業赴海外投資還要有積極的作法,特別是建構可長可久的價值鏈。韓國重視以價值鏈為其海外農業投資核心,在菲律賓設置產業綜合園區,進行農產品加工、出口、物流運輸等社及農業各環節的價值增值體系,強化產業鏈之布局,並提升海外農業投資項目的永續性。我國政府也應重視農業產業鏈海外布局、海外農業投資戰略的永續性,但產業鏈的建構並非短期三、五年內即可完成,所以要有持續性的投入。

 

六、海外農業投資相關回饋機制

最後也是最重要的是,政府因運用國家資源推動海外農業投資,依理就必須同步建立相關回饋機制。韓國政府制訂的「海外農業開發合作法」第33條,是有明確的開發資源運回國內的命令條款。準此,我國的海外農業投資相關回饋機制也可參考韓國的作法。基本上,到新南向政策目標國家農業投資的農業企業,因享有政府的政策鼓勵優惠待遇,所以必須要求他們一定量資源〈如玉米、大豆〉運回國內,以協助國內農糧安全體系建構,甚至在國內天然災害導致農產短缺時,有責任緊急供應相關農產需求。所以,海外農業投資相關回饋機制可視為推動海外農業投資戰略的重要核心價值。

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