專論

全球化、逆全球化到新全球化─兼論台灣公務人員應有的新思維 (國家文官學院專題報告)
吳福成

2017/04/26

發表於2017年4月26日國家文官學院專題報告

一、前言

什麼是全球化〈Globalization〉?是技術革命造就了地球村概念,是經濟現象通過貿易把世界連結起來?長期來大家站在自己的立場說自己的話,卻始終說不出它應該是什麼樣子?有人形容全球化就像舊約聖經故事「巴別塔」般的「魔幻現實主義」圖景。人們要聯合興建通天高塔〈Tower of  Babel〉,上帝為阻止建設打亂他們的語言,讓彼此不明對方意思,甚至還把人們打散到各地去。

國際貨幣基金〈IMF〉專家Harold James說,全球化是新概念、舊現實,雖是近幾年出現的熱門新詞,但反映的則是一個長期存在的經貿和金融市場國際化的舊現實。美國普林斯頓大學教授Alan Blinder強調:對待全球化,問你要支持它或反對它,確實是個愚蠢的問題,這就好像在問你對每天太陽都會升起是支持或反對一樣。

全球化浪潮已走過一段漫長風光的歲月,但自2008年金融危機發生以後,激起了歐美各地貿易保護主義抬頭,更助長一波波的逆全球化〈Deglobalization〉思潮和反全球化〈Anti-globalization〉運動的旋風。2016年英國公投「脫歐」〈Brexit〉成功,導致歐盟政經板塊鬆動,法、德、意、荷、奧等國的民粹主義運動活躍,反對歐洲整合,拒絕收容難民,已扔給世界一個很大懸念:是否已敲響全球化的喪鐘?

川普總統堅持貿易保護主義,宣布美國退出下一世代的自由貿易協定TPP,此一「川普現象」更引領了諸多國家發展政策的「內傾化」,瞬間全球化進程陷入了低潮。蘋果執行長庫克〈Tim Cook〉在中國大陸發表「全球化新環境下的創新」專題演講,強調全球化雖不是雨露均霑各國,而產生後遺症,但大體上對這個世界是好的。

當前世界政經環境充滿不穩定性和複雜性,貿易保護主義和民粹主義蔚為風潮,經濟復甦更具高度不確定性,不排除還會出現一群逆全球化的「黑天鵝事件」。尤其全球化相當程度衝破了民族國家的主權籓籬,常被質疑是美國化或西方化,進而造成社會貧富差距惡化、相對地全球在地化和包容性的全球化新訴求不斷浮現。

由於台灣天然資源有限,經濟體制以對外貿易為導向,且深刻地參與全球產業鏈分工,不論商品貿易、資金流動、技術轉移、資訊傳播、人員往來、文化融合等,都與全球化進程緊密連結。面對逆全球化思潮和反全球化運動正在篡奪全球化的主流地位,台灣唯有與時俱進,建構全球化、逆全球化或反全球化到新全球化〈New Globalization〉的正、反、合辯證新思維,才能翻轉危機為機遇。

「思想在碰撞中昇華,智慧在交鋒中閃爍。」從全球化到逆全球化或反全球化、再到新全球化,各種立場和辯論不斷在交鋒,最後有助揚棄舊內容創造新格局。全球化是一把雙刄劍,既帶來成長的正效應,也帶來分配的負效應。政府理應「圖之於未萌、慮之於未有」,以務實政策平衡全球化進程的輸贏雙方才是發展正途。

回顧蔡英文總統在14年前擔任陸委會主委時,曾在遠景基金會舉辦的「全球化趨勢下的反恐與兩岸關係」活動中作專題報告,當時她已明確指出,全球化的趨勢使世界日漸走向整合,但任何一地發生的失控狀況,亦將對其他地方造成連動性的影響。面對各種難以預期的挑戰,提高警覺,做好動員和管理,乃至迎接全球化治理時代的來臨,將是我必須嚴肅面對的課題。蔡總統當年這一席話,迄今仍適合作為我們應對全球化、逆全球化到新全球化的思考原則。

 

二、全球化大剖析

最近應邀來台訪問的美國新保守派理論大師、日裔美籍Francis Fukuyama教授曾說:全球化意味著相互依賴,指人們之間的貿易和信息溝通超越了自然國家的邊界。有鑒於資訊革命是當代全球化重要特點之一,將電話、傳真、無線電、電視和internet遍及全球最偏遠角落,所以Francis Fukuyama教授強調:全球化不可逆轉還在於技術的發展。

全球化更是經濟社會的發展趨勢。在經濟全球化的理論上,它是生產要素從一個內部配置到全球範圍配置的轉變過程,也是生產力基於市場規律發展的一種必然性。再從趨動經濟全球化的要素看,主要有貿易開放程度、資本流動、科技交流、勞動力流動等。檢視過去的全球化進程,主要還是西方價值和美歐大國力量在主導。

〈一〉全球化與美國化和國際化的比較

長期來全球化常被等同於西方化〈或美國化〉,因為歐美大國在世界政經格局勇有壓倒性影響力,也在經濟和技術上獨占鰲頭,並從經濟全球化中獲致最多利益。尤其西方資本對前所未有的、無限無涯的海外市場之憧憬,在歐美大國挟經濟和技術優勢攻略市場,還傳播人權民主的普世價值,並衝破民族國家的主權藩籬。

有時全球化和國際化〈internationalization〉的概念也常被混淆。其實前者是把全世界視為整體,跳脫時空與彼此的區別;後者係在抹去國與國的各種差異,促進彼此的交流合作。在內涵上,全球化是在世界範圍內的跨國家、跨民族和跨文明之某種趨同〈convergence〉,並共同發展;而國際化則強調某一個國家在與其他國家展開交流時,更重視合作和理解。

〈二〉全球化會讓世界變成平的嗎?

全球化曾經是一個很時髦的名詞,與紐約時報記者Thomas Friedman的暢銷書《世界是平的》〈The World is Flat〉有關,該書在2005年出版後,引爆全球風靡。Thomas Friedman描繪世界是平的願景,認為這是全球化時代的趨勢,符合市場的需要,打破各種人為的障礙,因而世界是平的也是未來世界格局發展的特徵。

在現實上,即使全球化取得大進展,世界也難以徹底邁向均值化〈homogenization〉而變為平的,因為各國基於本國的價值觀和利益,仍會選擇性存在著被稱為「國家」的巨大障礙。近年來因全球化帶來分配不均、貧富差距惡化,保護主義來潮,全球化還面臨著「領導力赤字」〈Leadership deficit〉的問題,而英美等大國也開始轉向「再國家化」〈Re-nationalization〉了。

〈三〉只能選擇「有限度的全球化」

哈佛大學國際政治經濟學教授 Dani Rodrik ,從英國脫歐、川普當選美國總統,反思在全球化下本土與世界的關係,曾宣稱:我們只能選擇「有限度的全球化」!「有限度的全球化」是以本土意識為基礎的全球化,而不是要消除各國邊界的全球化。不同國家有權力追求自己認同的經濟發展模式,再尋求可行的全球經濟合作。

全球最大的資產管理公司Black Rock執行長Laurence Fink更是公開宣告:全球化的浪潮正在退去!德國已在走德國路線,日本採用日式風格,墨西哥採取墨西哥風格。面對全球化逆轉時代,歐洲對移民的敵意日增,民粹勢力壯大,已促使世界各主要國家政府和跨國企業都開始追求「國內製造」政策,甚至加強「供應鏈在地化」。

〈四〉採取「全球在地化」追求當地第一的戰略

有鑒於以擴大貿易和世界市場整合為前提的全球化,正在發生巨大改變。精敏企業已紛紛採取「全球在地化」〈glocalization〉,從追求世界第一到當地第一的戰略。「全球在地化」的核心是,在世界各地投資設廠,地產地銷,亦即在海外消費地的生產擴大,不再依賴出口,既可抑制匯率風險,更無需擔憂全球貿易保護氾濫。

1992年美國學者Roland Robertson早就提出「全球在地化」概念,跨國企業考量到世界各地特殊情況,將商品或服務作適當調整,並得以切入在地市場的運作策略。「全球在地化」並非對立於全球化和在地化,後兩者早就已雙軌並行同時出現,由全球化的“globalization”和在地化的“localization”構成“glocalization”的面貌。

〈五〉目前的全球化是非均衡的全球化

目前的全球化是非均衡的全球化。雖然它促進了世界經濟增長,卻也給世界帶來嚴重的不均衡問題,才得以讓「再國家化」和「全球在地化」等現象出現。最突出的問題是全球化帶來的好處並沒有得到公平的分配。Francis Fukuyama曾批評,因為政治菁英過度看重自由貿易所帶來的利益,卻忽略有些人因此受到傷害。

這一波的全球化遭遇逆風,歐美先進國家曾是推動全球化的主力和最大受益者,發開發中國家則是推動全球化的阻力。如今卻角色互換,為確保出口市場,反而挺身要捍衛全球化。特別是全球政經重點已向亞洲大幅轉移,亞洲國家並不認可反全球化,正尋求通過協調〈coordination〉、合作〈cooperation〉和協作〈collaboration〉的「三C」策略來直面全球化議題。

 

三、逆全球化與反全球化

全球化是曲直向前的,其方向相當明確,但道路卻是曲折的。在本質上逆全球化不等於反全球化,前者屬客觀的經濟思潮和現象,後者則是人為政治操作,但兩者之間又相互連動影響。之所以發生逆全球化,深層原因不外下列幾項:資本活動帶來技術進步並影響就業,勞資收入差距日益擴大,金融風險,移民和難民衝擊,尤其「國家優先」的強烈民族主義回潮更是關鍵。

經濟全球化內生的資本、技術、訊息之優勢整合,導致南北國家、一國內的貧富差距拉大,紅利分配不均衡、資源配置的「馬太效應」〈Matthew Effect〉弊端凸顯。在「馬太效應」逐漸擴大下,受到全球化好處的越好,受害的越壞,並呈現兩極分化的現象。也因此,各國弱勢族群不是在全球化的恐懼中,就是以行動反全球化。

面對逆全化或反全球化的逆襲,世界貿易組織〈WTO〉秘書長Roberto Azevedo

認為,若要世界經濟增長加快,國際貿易中就不能出現保護主義,也需要合適的財政及貨幣政策組合。他還呼籲不能忽視逆全化或反全球化的聲音,但也強調國際貿易帶來的擾動只是逆全化或反全球化的的次要原因,最主要原因是科技與創新減少了就業。

〈一〉逆全球化與各種經濟發展失衡和矛盾積累有關

逆全球化思潮湧現,與經濟全球化和各國經濟發展失衡及矛盾積累有關,不僅出現在國與國間、也出現在一國內部。當經濟成長動能緩慢下來,矛盾就不斷被擴大。歐美主要國家的逆全球化或反全球化傾向,恐怕也是在面對本國內弊病叢生,以及全球新興經濟體的影響力開始翻轉,被迫試圖重塑更加符合其國家利益的全球化。

再從另一個角度看,由於過去的全球化時代,歐美先進國家發展工業製造,新興國家則發展農業和原材料,在這國際分工型態下,歐美先進國家的勞工就業較充分、薪資所得也尚佳。現在因為新興國家開始發展工業,而歐美先進國家則在「脫工業化」,邁入高端技術和數位領域,其勞工的就業機會減少了,薪資所得也停滯,再此一新的國際分工型態下,遂助長逆全球化或反全球化的興起。

〈二〉英國脫歐是為打造一個更為全球化的英國?

1817年英國經濟學家Ricardo根據「比較生產成本理論」得出結論:「自由貿易可以使所有國家受益。」經過200年後英國卻背叛Ricardo,脫歐並改採貿易保護主義。英國脫歐是被移民和難民政策與歐盟體制雙重負面因素所逼出,並點燃逆全球化火種。多數英國公民認為歐盟不是機遇,而是威脅安全和就業的全球化之特洛伊木馬〈Trojan Horse〉。

英國首相Theresa May則公開宣稱,將藉此脫歐機會打造一個更加團結的英國,以及一個更為全球化的英國。將來英國將與歐洲保持盟友關係,同時放眼全世界,要與盟友發展關係,也會進一步推動與南亞印度和中國大陸等新興國家的經貿投資關係。

〈三〉美國昔是今非完全向貿易保護主義傾斜

同樣的昔是今非,美國向來全力推動全球化,如今川普卻反其道而行,退出TPP,重談NAFTA,批判WTO多邊機制,重視雙邊經貿談判,完全向貿易保護主義傾斜。美國作為全球化第一大國,卻變成逆全球化的領頭羊。「川普現象」雖是美國國內的政治現象,但其根源則是經濟全球化帶給美國內部獲利失衡的社會矛盾之結果。

川普當選美國總統已賦予逆全球化或反全球化一定的合法性,並像「骨牌效應」般激勵了法、德、義、希、奧等歐盟國家的民粹勢力和極右派政客,更有信心顛覆全球化發展模式。

〈四〉今年內逆全球化更將湧現大量不確定性

今年是法國總統選舉年,極右派的Marine Le Pen主張法國優先+保護主義+退出歐元區。9月德國聯邦議院選舉,「德國的女川普」Frauke Petry更反對歐元和歐洲整合,主張停止接納難民。歐盟的逆全球化恐將風起雲湧。

至於已高度全球化的美國,因民粹色彩濃烈的「川普現象」火熱,而直接影響到三個層面:一是美國政府的施政重點將轉向國內,二是美國在全球經濟整合的立場上轉向保守,三是未來全球化將湧現大量不確定性。

 

四、新全球化

回顧過去舊經濟全球化時代,因少數國家所主導的全球化治理規則未盡公平合理,往往出現歧視和剝削現象,遂加劇支持全球化和逆全球化、甚至反全球化的兩極分化。經濟全球化是不可逆轉的歷史潮流。舊經濟全球化退出歷史舞台,更公正合理的新型經濟全球化正在興起,已如古詩所吟:「沉舟側畔千帆過,病樹前頭萬木春。」

經濟全球化若擠掉泡沫和雜質,仍會務實地持續前進。尤其若能以開放為導向,重視權利平等,共商規則,共建機制,以及共享利益,即可發展出有別於舊經濟全球化的新型經濟全球化。尤其隨著新一輪的技術革命,網路平台、手機通訊、人工智慧〈AI〉等已催生新的產銷模式,並促進全球產業分工和產能合作進一步擴展,此一新型經濟全球化又被形容是「全球化2.0版」。

〈一〉「鐘擺效應」激發尋求新全球化思路和模式

從全球化到逆全球化,基於「鐘擺效應」,各大國際組織如亞太經濟合作〈APEC〉、二十國集團〈G20〉及個別國家都在重新思考本身在全球化中的定位,並激發尋求能更公平分配、共享利益的新思路和新模式。目前德國、中國大陸、日本、澳洲等國家,以及各國政治精英都有覺醒,正積極抓緊全球化的「鐘擺效應」,在持續支持自由貿易之際,也力求推進平等參與、成果分享的新全球治理。

中國與全球化智庫〈CCG〉在「逆全球化思潮下的中國方案報告」,除梳理了逆全球化現象,更宣稱要與聯合國的「2030議程」融合,推進包容性全球化,並嚴格治理全球金融體系。包容性全球化不但包容各類的自貿安排〈RTA〉,也要求世貿組織〈WTO〉必須與時俱進;同時要求各國國內政策應鼓勵技術進步、充分就業、效率和公平,並節制資本扶持勞工。

〈二〉中國版「新全球化」將引領未來新全球化?

隨著逆全球化發展,全球經濟重心從已開發經濟體向新興經濟體轉移。中國國家主席習近平在2017年達沃斯經濟論壇上,公開提出中國版「新全球化」的發展思路。中國版「新全球化」強調:以創新驅動成長、協同連動的合作、公正合理的治理、平衡互惠的發展。旨在解決全球治理的失靈問題,在舊全球化廢墟建立新全球化。

今年3月博鰲亞洲論壇召開,正處於逆全球化暗流湧動,大會主題設定為「直面全球化與自由貿易的未來」,藉此引領亞洲國家和全球企業對未來新全球化的共識。論壇還發布促進經濟全球化宣言,強調跨境貿易和投資自由化是全球永續發展動力,呼籲各國堅持市場開放、包容性成長、經濟合作,以及經濟全球化平衡發展。

〈三〉「一帶一路」是在經濟合作上的「軟全球化」

在博鰲亞洲論壇期間,中國大陸積極引領新全球化概念,並突顯「一帶一路」是中國版全球化設想。俄羅斯科學院遠東研究所所長盧佳寧肯定指稱,「一帶一路」戰略是最佳的全球戰略。他還認為,90年代發展的美國版全球化已經式微,川普宣布美國退出TPP,該模式更加徹底崩垮。「一帶一路」與其他全球發展倡議並不對立,是在經濟合作上的「軟全球化」。

今年5月在北京將舉辦首次「“一帶一路”國際合作高峰會」,全球近30國領袖將出席,就進一步擴大貿易投資自由化和便捷化,促進經濟利益公平分配達成共識。中國大陸從舊全球化的旁觀者到消極的參與者,再到翻轉逆全球化為新全球化的積極參與者和引導者。「一帶一路」已被視為全球化2.0版的一劑強心針。

相對舊全球化的受益者美、英等西方國家開始退居守成階段,目前中國大陸儼然成為新一波段全球化的「划船者」,要引領全球經濟創新成長,建立互利共贏模式。迄今中國大陸擁抱全球化是有選擇性和節制的,主要聚焦在經貿領域的全球化,至於資本、人員流動和民主價值的全球化仍談不上,其標榜的新全球化仍有不足。

 

五、結論

全球化的負面現象和逆全球化的新訴球,以及新全球化的願景和動向,都容易成為新的政治問題,並影響國家發展和民眾利益,政府部門理應責無旁貸地適時加以有效應對和管理。

面對全球化到逆全球化,再到新全球化的曲直向前之發展趨勢,唯有從正、反、合的辯證邏輯思維出發,才能抓穩事務變動的本質,並精準地研提因應對策,而不致落入隔空抓藥。

〈一〉政府、企業和勞工既有互動模式將被迫調整

從全球化到逆全球化最直接影響的層面是,政府部門、企業和勞工階層既有互動模式將被迫出現新的調整,所以如何建構共享利益、健康和諧的新三角關係,將是為政者一大挑戰。

〈二〉台灣要繼續走全球化路線就必須強化新論述

在逆全球化時代,排山倒海的反全球化負面情緒和言論預期將充斥社會各角落及媒體上,台灣長期來與全球化緊密連結,若還要繼續走全球化路線,則必須重建新邏輯,強化新論述。

〈三〉逆全球化或反全球化的社會基礎廣泛且抗爭性強

檢視逆全球化或反全球化的社會基礎,參與者不只是勞工階層、失業和弱勢族群,以及各類訴求的社運團體,同時還有越來越多失落的中產階層,背景複雜、目標各異,抗爭性強。

〈四〉面對逆全球化旋風政府應建構更靈活務實的應對能力

長期來經濟全球化和政治全球化本是同路人,如今逆全球化旋風侵襲既有資本主義體制和民主政治制度,面對民粹主義和極右派勢力的鮮猛挑戰,政府更應建構更靈活務實的應對能力。

〈五〉政府部門唯有提高敏感度才能回應民眾期待

全球化、逆全球化和新全球化不光與政治、經濟、文化等有關,同時也是一種社會現象,各界民眾的預判和期待都已發生很大變化,政府部門唯有提高敏感度,才能迅速應對變化,回應民眾期待。

〈六〉正確抓好各種連動關係才能趨吉避凶

在應對三個不同階段的全球化,政府部門在制定對策之前恐須作足功課,亦即正確抓好外因與內因、創新與傳統、全面與局部等的連動關係,並調整相關經貿、財金、監管等制度,才能趨吉避凶。

〈七〉舊思維難處理新事務觀念和結構調整有迫切性

目前政府部門都習慣於在前一波全球化時代所制定的政策,但面對逆全球化和新全球化的新變數和挑戰,顯然就很難再沿用舊思維來處理新事務。所以觀念和結構調整,相對有其必要性和迫切性。

〈八〉迎向包容性全球化治理的新政策人力資源管理重要

政府部門要因應逆全球化和新全球化需求,以及制定迎向包容性全球化治理的新政策,其中人力資源管理相當重要。尤其跨領域和跨議題的人才最難尋覓,若能加速培訓激發潛力,必能成功任事。

〈九〉各大學急需改革課程開發新專業以翻轉國際觀

除政府部門加速培訓跨領域和跨議題人才,以及制訂有效的全球化治理對策,各大學也應根據三階段全球化的正、反、合辯證發展,對課程設置進行改革,全力開發新專業以翻轉國際觀。

〈十〉逆全球化和新全球化時代更要有全新思維的準備

記得2006年的TIME雜誌年度風雲人物最後一句話:「全球化的時代,你準備好了嗎?」而在10年後的今天,邁入逆全球化和新全球化的時代,不確定因素更多,大家更要有全新思維的周全準備!

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