專論

俄羅斯的遠東政策─兼論參與APEC活動
吳福成

2017/11/15
本文發表於2017年11月15日,淡江大學國際學院歐研所
緣起:普丁的東方政策

俄羅斯領土橫跨歐亞大陸,正像其國徽「雙頭鷹」般,一隻眼看西方〈歐洲〉,另一隻眼望東方〈亞洲〉。傳統上俄羅斯的外交經貿政策偏向歐洲,製造業和人口主要集中在歐俄地區,相對地亞洲地區整體開發速度遠落後於歐俄地區。俄羅斯為把遭邊緣化、落後而廣大的遠東地區〈含西伯利亞〉納入亞太經濟圈,遂申請加入APEC,並於1997年獲准成為APEC會員經濟體,自1998年開始參與APEC活動。
 

    2000年在亞太經濟合作〈APEC〉汶萊領袖高峰會,俄羅斯總統普丁提出「俄羅斯:新的東方前景」報告,被詮釋為普丁的東方政策宣言。檢視普丁的東方政策具有四大重點,分別是:
1.
推動亞洲貨物利用橫越西伯利亞大鐵路運輸往歐洲,以及亞洲國家飛機利用俄羅斯領空北極圈飛往歐美地區。
2.
與亞太國家共同開發俄羅斯西伯利亞和遠東地區的礦產、能源等資源,並為這些天然資源尋找新市場。
3.俄羅斯在亞太地區不再只是原料供應者,同時也是現代工業技術〈煉油、能源、醫藥、資訊科技等〉的提供者。
4.俄羅斯的太空科技也能用來協助亞太國家發射衛星、探勘礦產、預測天候,以及環境保護、預防天然災難等。

   
不容置疑的,普丁總統的東方政策在前五年的進展速度相當緩慢,直到2008年全球金融危機爆發,歐美整體經濟實力衰退,相對地亞太地區的經濟已成為全球經濟新引擎,在整體客觀形勢要求之下,俄羅斯的經濟發展必須「向東轉」,開發、開放和改革遠東地區已成為俄羅斯國內經濟尋求發展的必要途徑。

   
俄羅斯遠東地區共計出產全國98%的金剛石、80%的錫、50%的黃金、40%的魚類和海鮮產品,另外,煤礦和水力資源占全國蘊藏量的三分之一,尤其森林資源特別豐富。近幾年在俄羅斯的GDP逐漸從負成長轉為正成長的階段,上述地區的經濟成長率已持續保持在5%左右,發展前景普被看好。

   
值得注意的是,有鑒於俄羅斯遠東地區土地面積占全國土地面積近三分之一,但人口只占全國總人口的5%,為振興發當地經濟社會發展,普丁總統已把當地的發展和改革列為提高本國經濟和人力資本等領域競爭力戰略的最重要部分之一,並免費提供每人一公頃土地作為蓋住房、建農莊或其他用途,鼓勵海內外俄羅斯人移居遠東地區。

   
儘管普丁總統的東方政策雖具有國家發展戰略意涵,但俄羅斯遠東地區的民族主義者和仇外主義者仍普遍認為,「中國的擴張政策」、「與日本的南千島群島〈日本稱之為北方四島〉主權爭議」、「朝鮮半島的衝突危機」,以及「美國的霸權制裁」等因素,很大程度對俄遠東地區領土造成威脅,並影響俄羅斯整體利益。


面向亞太:海參崴APEC峰會

2002年俄羅斯在海參崴成功舉辦APEC投資大展,突出了遠東地區豐富的天然資源、能源、漁業、旅遊、高科技、亞歐交通運輸走廊等投資項目,已成為亞太區域經濟整合進程不可或缺的要素。這次投資大展之後,俄遠東地區的外來投資呈現穩定成長趨勢。

   
兩年後的2004年,普丁總統在對俄羅斯駐外使節全體會議上,對東方政策的論述作出新的定調,這也是後來俄羅斯參與APEC的基準方向。普丁總統強調:「亞太地區已成為世界經濟發展最迅猛的中心,深化俄羅斯與亞太地區關係的外交政策,應當與解決本國內部任務與發展俄羅斯的潛在利益,以及利用這些聯繫來振興遠東地區的經濟。」

   
在東方政策引領之下,2012年俄羅斯首度在海參崴〈俄語為符拉迪沃斯托克〉的俄羅斯島舉辦APEC年會暨領袖高峰會,為俄羅斯融入亞太區域經濟整合進程奠定堅實基礎。由於在前一年俄羅斯才完成加入世貿組織〈WTO〉的入會程序,更彰顯俄羅斯連結全球自由貿易、深耕亞太經濟合作,已獲得一定成果。俄羅斯更希望運用本身的歐亞地理優勢,帶領APEC擴大其市場並延伸至歐洲市場。

   
對於舉辦APEC年會暨領袖高峰會,俄羅斯克里姆林宮的官網特別強調要「整合壯大、創新繁榮」,除了延續APEC傳統以來的貿易投資自由化、便捷化和經濟暨技術合作等議題之外,還希望在與哈薩克、白俄羅斯已建立的關稅同盟基礎上,尋求與APEC經濟體洽簽自由貿易協定〈FTA〉,深度融入亞太區域整合進程。

   
在APEC架構下,俄羅斯已制定多項經濟合作計劃,包括在能源、交通運輸、創新科技、環境保護、緊急應變、對抗國際恐怖主義、糧食安全、教育和人力資源等領域的區域合作。特別是要提供連接亞洲和歐洲最近距離的交通走廊,以確保區域的生產銷售鏈的兼容性結合。此即著名的歐亞大陸「樞紐」論。

   
就在2012年主辦APEC年會暨領袖高峰會之際,俄羅斯還建立了遠東地區發展部,全面振興區域經濟發展。其中,最重要的是設置優先發展區〈TOR〉和海參崴自由港兩個特區,除要加速基礎設施建設,還特別提供企業利潤稅、資產稅、土地稅等前五年免稅的優惠稅制,以吸引APEC各經濟體的外資進駐。

   
今年11月APEC年會暨領袖高峰會在越南舉行,由於俄羅斯主導的歐亞經濟聯盟〈EEU〉已與越南簽署自由貿易協定,俄遠東地區並成為連結APEC與歐洲的具有願景之交通走廊。目前俄羅斯正積極爭取APEC經濟體在俄遠東地區共同投資必要的基礎設施建設,包括港口、機場、運輸物流系統、技術園區,以及能源、礦產開發等項目。

   
俄羅斯更在APEC場域推動「彌平偏遠地區經濟發展與整合落差以促進APEC永續發展」倡議,認為在加大對農村基礎設施建設、促進農業產業永續發展、提升技術應用水平和產品質量方面,民營經濟對偏遠地區經濟發展與整合的貢獻越來越顯著。此舉已獲得APEC各經濟體的認同,應有助於俄遠東地區進一步開發。

   
尤其就在APEC領袖高峰會召開之前,今年10月在莫斯科特地召開了一場題為「APEC 2017:結果、問題和2020年後發展願景」的圓桌會議,俄方指稱,除了偏遠地區發展倡議之外,還注重技術發展,例如高技術市場發展與地區整合等政策。在會中也同時確認:「俄越全面戰略關係是促進APEC合作和俄羅斯東方政策的重要基礎。」

   
俄方還強調,俄羅斯始終把APEC作為促進本國全球化的鑰匙,而越南則在東南亞區域及全球地緣政治中扮演舉足輕重角色,俄越雙方應加強在APEC架構下的緊密合作。特別是在歐亞經濟聯盟與越南自由貿易協定架構下,俄越雙方還應在農業、教育和科學進歩、包容性成長等領域展開深度合作。

   
今年11月10日到11日APEC領袖高峰會在越南峴港登場前夕,普丁總統特別以「讓我們共同面對繁榮與和諧發展」為題投書多國媒體,宣稱將把俄遠東地區納入亞太地區經濟整合,即可藉此提升該地區的投資吸引力,讓俄羅斯企業融入國際工業生產體系。他並拋出創設大歐亞夥伴關係倡議,呼籲應考慮在亞太地區和歐亞一體化的基礎上,以俄羅斯主導的歐亞經聯盟與中國大陸積極打造的「一帶一路」作為連結,並開放其他國家加入,建立夥伴關係。普丁強調,這是充滿彈性和符合現代化的倡議。


合作平台:東方經濟論壇

為擴大俄羅斯遠東地區開放程度,以吸引更多外國資本進駐,普丁總統曾於2015年簽署了總統令,宣布每年在海參崴舉辦東方經濟論壇。在東方政策路線下,為擴大俄遠東地區開放程度,以吸引更多外國資本進駐,以促進俄遠東地區經濟發展和國際合作。為此,普丁總統還下令成立東方經濟論壇組委會,責成聯邦政府提供必要的財政和組織工作支持。

    2015年5月第一屆東方經濟論壇在海參崴俄羅斯島上的遠東聯邦大學舉行,論壇包括以下專題:1.投資項目推介。2.為投資者建構最透明的環境。3.集中於宏觀區域的投資環境。4.俄羅斯的商業。5.各夥伴國家企業活動。6.外交專場。


   2016年9月第二屆東方經濟論壇的舉辦,關鍵會議內容含蓋俄遠東地區公共基礎設施領域的私人投資、衛生事業、中小企業、水產、礦產、能源、資源經濟效益、產業群聚、數位化、投資環境、綠色經濟、出口、金融、加工、鑽石、外資合作、運輸、旅遊、健康等領域,以及建設海參崴自由港成為邁向亞太開放的門戶。

   
這次論壇還拋出了「發展“從里斯本到海參崴”經濟合作」倡議,主要是希望藉由俄遠東地區的地理位置優勢、豐富的資源基礎,推動亞太企業參與該地區發展,並吸引歐洲企業積極開展在該地區的業務,從而建立從歐洲的里斯本到亞洲的海參崴之共同經濟空間,亦即所謂的「大歐亞」倡議。

   
相較第一屆東方經濟論壇的出席國家代表團以中國大陸規模最大,第二屆論壇的日本、韓國代表團人數最多,但其交流的重心則側重在政治領域。包括日本首相安倍晉三希望儘快簽署日俄兩國和平條約,結束持續70年的不正常情況。韓國總統朴槿惠則希望俄羅斯對北韓施壓,促使其放棄核計劃,儘早回到談判桌。

   
普丁總統對於日韓兩國願意支持俄遠東地區發展戰略表示感謝,並回應可就簽署俄日和平條約一事進行討論,但反對日本所提以承認俄羅斯人公民居留權換取北方領土主權的「交易」模式。他還表態反對大規模殺傷性武器擴散,並呼籲北韓遵守聯合國決議,但在對待北韓問題上則應小心,他則強調「不應挑釁平壤」。

2017
年9月第三屆東方經濟論壇,更吸引中國國務院副總理汪洋、日本首相安倍晉三、韓國總統文在寅,以及印度、美加、北韓等國家的部長或州長及商界領袖超過6000人與會,總共簽署217份總值達430億美元的經貿投資協議。東道主普丁總統宣稱,俄遠東地區臨近最大且發展迅速的亞太地區,加上本身擁有豐富的資源和純天然的環境,以及獨特的物流運輸和工業潛力,正吸引著越來越多的國際關注。俄遠東地區將為國內外企業創造最舒適的營商條件。

   
第三屆東方經濟論壇的主題設定為:「俄羅斯遠東經濟政策和投資潛力」,商務議程則包括:「俄遠東地區經濟政策」、「如何在俄遠東地區經商」、「我們都是鄰居:合作共贏」,以及「迎接挑戰的俄遠東地區:創造新生活品質」。而重中之重的四大商業議程,則包括:
1.
「俄遠東地區經濟政策」:討論俄遠東地區發展機制前景,如設立優先發展區、海參崴自由港,支持大型投資計畫及落實「遠東一公頃」計劃
2.「如何在俄遠東地區經商」:討論俄遠東地區在石油暨天然氣化工、礦業
旅遊、農業、漁業加工、運輸及物流等領域的投資潛力。
3.
「我們是鄰居:合作共贏」:討論俄羅斯經濟如何融入亞太地區,以及在能源、交通、礦業、金融及新科技領域落實合作項目。
4.
「迎接挑戰:創造新生活品質」:討論俄遠東地區人口政策、地區與城市系統發展,以及如何創造新的工作機會。

   
基本上,東方經濟論壇隱含一個雄心勃勃的任務,就是要確保在俄遠東地區經商、啟動新產業和創造更多的就業機會。為此,俄羅斯已在該地區建立了享有優惠稅制和簡化國家管控機制,以及具備大量基礎設施的優先發展區。

    
尤其隨著東方經濟論壇的持續鋪展,俄羅斯加強拓展與亞太主要國家如中國大陸、日本、韓國、越南、印度等經貿投資關係,這些國家的經濟發展潛力雄厚,實質成長率高,目前已成為俄羅斯的東方政策亟欲拓展市場的新目標。另外,在第三屆東方京論壇舉辦期間,正值朝鮮半島核威脅危機,從日韓兩國的國家領導人挟帶政治問題與會,外界可以很清晰的看到,俄羅斯的東方政策已並非單純的區域經濟開發政策,還包含政治、軍事、安全在內的總合性政策。


結語
俄羅斯的遠東政策係以普丁總統的東方政策為最高戰略指導,具體落實下來的是面向亞太,積極參與APEC。接著是推動東方經濟論壇,每屆活動都有亞太主要經貿夥伴國家領導人與會,並成為對俄羅斯遠東地區發展有興趣者的「引力中心」。發展迄今,東方經濟論壇已不僅是亞太商業界領袖和政府代表開放對話的空間,也是連結歐亞雄偉開發計劃和國際合作的開展地方。同時它還是國際社會承認的鞏固亞太地區經濟關係,以及提高競爭力和資金吸引的重要平台。

   
東方經濟論壇作為俄羅斯落實東方政策的平台,已成功的帶動擴大俄遠東地區的進一步開發。俄羅斯政府還規劃將海參崴自由港模式擴展到薩哈林〈即庫頁島〉的兩個海港,而為滿足「薩哈林3號」能源項目需求擴大海岸邊基礎設施,將在霍爾姆斯克港和涅韋爾斯克港重建液化天然氣場的的投資項目,以利實施經濟成長戰略。另外,俄方還準備在南千島群島建立優先發展經濟特區,支持俄羅斯商人在當地成立新企業,並展開與日本、韓國等亞太國家的市場連結。

   
最近俄羅斯政府已批准遠東地區海參崴俄羅斯島的發展理念,該島將發展成融入亞太地區的一個關鍵平台。俄羅斯島濱臨日本海,與海參崴有跨海大橋連通,全島100平方公里,人口1.5萬人,俄羅斯遠東聯邦大學坐落在該島上。俄羅斯島過去屬於蘇聯的軍事重地,在東方政策指引下,已全面對外開放,將朝建立科教密集區方向發展。目前島上的遠東大學現代化校園已建成使用,海洋館也開放了,還有造船廠、核醫學中心、電網公司、體育館、旅遊和酒店綜合體等。

   
由於海參崴已成為俄羅斯推動東方政策的重點基地,俄中央銀行在新推出的2000元盧布紙幣上特別把海參崴金海灣大橋和城市納入圖案背景,可見海參崴在俄羅斯國家發展藍圖中的重要地位。該行還準備在當地成立區域金融中心,以保障在亞太區域金融活動的競爭能力條件。另外,俄羅斯目前正在俄遠東地區積極推動「濱海一號」和「濱海二號」國際交通走廊建設,預計通過海參崴自由港區,把該地區和中國大陸東北的黑龍江和吉林兩省串連起來。將來還會實施物資過境一站式服務,引入電子申報,為對外貿易企業開通「綠色通道」。

   
尤其在歐美國家仍對俄羅斯進行制裁之際,俄方更重視海參崴的發展前景。俄遠東地區發展部已規劃一套國際運輸走廊現代化改造方案,希望在2018年9月第四屆東方經濟論壇舉辦之前能正式提出報告。該部還準備在2020年以前對俄遠東地區六個海港進行改造建設,從陸地和海上修建聯結俄遠東區和太平洋各地的新交通走廊。目前外界很看好海參崴鄰近中國大陸、韓國與日本的地理優勢,可望發展成為「一帶一路」沿線的第一個「深圳特區」或「浦東新區」,甚至可成為與歐亞經濟聯盟的對接起點。

   
總結上述,面對俄羅斯的東方政策,台灣在推動新南向政策之際,是否也應同步思考北進的必要性,重視海參崴自由港的崛起,劍及履及地協助台商前進海參崴,運用其連結「一帶一路」和歐亞經濟聯盟的地理優勢,拓展更大範圍的「大歐亞」市場。

   
回顧2002年台灣的公私部門就曾「抱團」北上,參加在海參崴舉辦的APEC投資展覽會,把台俄關係推向另一新台階,但後來因缺乏整體對俄戰略,徒留「海參崴夢」。如今面對俄羅斯東方政策大幅邁進,台灣如何搭順風車以攫取更大利益,值得深思。

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