專論

APEC引導亞太區域整合之下的台灣經濟未來走向 (全球工商)
葉基仁

2016/11/01

本文刊登於全球工商,第704期

一、前言

最近幾個月,亞太地區非常熱鬧,八月底APEC第三次資深官員會議在秘魯利馬剛結束,九月初G20領袖接著在杭州聚會,十月中旬金磚五國在印度果阿(Goa)進行第八次聚會。表面上是三次獨立進行的聚會,性質不同彼此間也沒有任何連結。進一步細看三次聚會的討論內容與對外發佈的新聞,不難發現在三個不同地區開會的目的都指向貿易、投資與全球治理。其中,中國大陸是唯一三個會議都參與的世界前三大經濟體,順理成章扮演唯一關鍵角色。

中國大陸連續三個月或主辦或參與亞太經貿國際會議,積極活躍程度凸顯其國內經濟面臨結構變動的壓力,當然也反應了中共當政者想為明年的第十九次全國代表大會(中共十九大)可能面臨的政治經濟挑戰盡量作好準備。習近平掌權後,陸續推出了一帶一路、亞洲基礎建設投資銀行(亞投行)、供給側改革等政策牛肉,明顯將目標放在消弭十三五以前的計劃經濟造成的資源配置扭曲,也就是產能、供給過剩的問題,緩解萬一中國經濟硬著陸對各個產業部門的傳導衝擊。於是,我們在這三個國際重要政治經濟會議裡面,都能看到中國大陸強調要對經濟開發程度較低的國家提供能力建構(capacity building)、充實基礎建設(infrastructure)以幫助其經濟開展,就不難理解其焦急愷切與用心良苦了。

如前所述,這三個會議性質不同彼此連結程度不高,討論的議題經緯萬端,無法一一詳述。本文將側重與台灣有緊密關聯的APEC會議,以及亞太區域整合,思考台灣經濟未來可能的走向。在行文適當的地方,評述中國因素(China factor)

 

二、APEC不是台灣最重要的國際經貿舞台,而是唯一的舞台

台灣是APEC正式會員,台灣的企業領袖、政府官員每年都有機會應邀出席APEC各級論壇,藉著每年APEC資深官員層級至少五次開會的機會,可以跟APEC經濟體的各級領袖,包括民間、企業與政府,建立良好的互動與意見交流,提高台灣能見度、為台灣經貿帶來實質及潛在的利益。這些優勢、益處都不是WTO、以及其他FTAs所能比擬。

這個場域含括了全球幾個最重要的經濟體:美國、中國、日本、加拿大,以及東協(ASEAN)核心國家,台灣八成以上的貿易數量與金額屬於APEC區域內貿易(intra-regional trade)創造。加上,台灣特殊的國際身份與艱困的國際處境,雖然經貿上是全球前二十名重要大國,政治現實上,則是長期處於地位身份未定的狀態,不同於新加坡或南韓除了APEC以外還有許多更重要的國際舞台。對台灣來說,APEC不是台灣最重要的國際經貿舞台,而是唯一的舞台。

 

三、2016APEC 領袖峰會熱門議題

2016年主辦國秘魯為APEC會議訂下的主題是「優質成長及人力發展」(Quality Growth and Human Development)21個會員經濟體從2016年初開始各種大小論壇密集聚會,從非正式資深官員會議開始,歷經第一次、第二次、第三次資深官員會議的討論,議題範圍逐漸收歛,議題內容逐步濃縮,最終聚焦在幾個最關鍵的議題上,交由年終的領袖會議作最後的討論,然後簽署、發佈共同宣言。

雖然,APEC領袖所簽署的文件、發表的宣言常被批評為不具實質約束力,對各國政策的實際影響力有限。但是從1994APEC領袖發佈「茂物宣言」22年以來APEC地區的貿易投資發展來觀察,不具有法律約束力的APEC領袖宣言,卻是擁有巨大推動力的宣示,能夠創造就業,促進貿易、投資與經濟成長。從另一個角度看,也正是因為不具約束力的特質充滿彈性,讓APEC1989年創建至今仍然能夠持續前進,跟具有法律約束力但談判屢屢受阻的WTO形成強烈對照。

從年初以來的三次深資官員會議討論內容觀察,今年APEC領袖會議可能提出的熱門議題包括:(1)自由貿易與投資方面的挑戰。(2)亞太區域整合:如何增進區域連結(connectivity in the region),促進自由貿易與投資。(3)糧食安全、氣候變遷與確保水資源。以下的討論,我們聚焦在APEC地區的貿易與投資,以及高度關聯的區域經濟整合議題。割捨與經貿較不相關的氣候、農業與糧食議題,加上農糧議題具有不同專業特性,須另以專文討論。

 

四、全球投資、貿易都在減少

2008年之後,世界各國反全球化(anti-globalization)的聲量逐漸增強,另一方面,全球經濟悄悄地進入一個前所未見的去全球化(de-globalization)的階段。從全球金融危機以來,世界貿易增長速度只剩下以前的一半,平均成長率由3.4%(1988-2007),衰退到只有1.3%(2011-2015)。更嚴重的是,貿易成長密集度(trade intensity of growth)逐漸下降,亦即,世界貿易成長速率低於全球GDP成長速率。全球化因而受到廣泛質疑。(參下圖)

聯合國十月份最新的研究調查報告(Global Investment Trends Monitor, No. 24, 6 October 2016, UNCTAD),發現跨國籍企業的獲利表現在2006-2015年之間,也是呈現大致相同的趨勢。2008年以後的獲利能力,落後金融危機發生之前,而且2015年的獲利率(profitability)幾乎回跌到2008年的水準(參下圖)

觀察全球直接對外投資(Foreign Direct Investment, FDI)的成長率數據,2013~2015年的實際數值加上2016~2018的估計值,除了2015年出現正成長以外,其他五個年度全球FDI都呈現負向成長。尤其以明年,2016年的負成長達到平均-(10~15%)之間。2017~2018年平均負成長率為-(7~8%)之間。全球貿易、投資、跨國企業獲利都在減少,呈現前所未見的悲觀趨勢。全球經濟進入新平庸(new normal)時代。(參下圖)

 

五、APEC地區也不樂觀

APEC今年(2016)對茂物目標作了第二次檢視(期中檢視),觀察1994年以來APEC地區在貿易、投資自由化方面的進展,同時了解到2020年茂物目標到期之前,還有多少工作需要完成。期中檢視報告由政策支援小組(Policy Support Unit, PSU)研究、提出,報告當中的幾個觀察重點如右:(1) 貿易流量從2008年全球金融危機之後有減緩趨勢。(2) 雖然,各國也致力於貿易便捷化措施。(3) 企業主感受各國對外來投資的限制有增加的趨勢。(4) 區域內投資便捷程度的努力已有顯著提升,雖然企業主仍然覺得有不少投資障礙。(5) 區域內的經濟雖然有些成長,但就業尚未恢復到金融危機之前的水準。

就商品出口來看,1994年到2014年之間,APEC地區整體呈現顯著成長趨勢,不論是區域內(intra-APEC)或是出口到世界其他地區,都有大幅成長。(參下圖)

APEC地區的商品進口趨勢,跟出口大致相同,1994-2014年間,呈現明顯的成長。(參下圖)

不過,進一步比較各國跟全世界貿易(進出口),以及各國在APEC區域內貿易(進出口),兩者之間在1994-2014年平均成長率方面,並沒有出現明顯的差距。似乎間接證明了某些懷疑論學者的觀點,認為FTAs不見得對貿易量的提升有直接的幫助,與此有關的兩個概念是貿易創造(trade creation)與貿易轉向(trade diversion),若要提升貿易量,必須確認簽署的FTAs真的能幫助進出口業者達到前者(創造)大於後者(轉向)。換句話說,簽署前的務實調查與研究,必須儘量貼近事實。(參下圖)

六、雙邊、單邊、複邊、還是多邊?

一般的自由貿易協定(Free Trade Agreements,FTAs)是雙邊(bilateral)協商的結果;區域貿易協定(Regional Trade Agreements, RTAs)涉及到至少三個國家,稱為複邊(plurilateral)協議;至於像WTO那樣涉及到全球貿易夥伴的協議,稱為多邊(multilateral)協議。在APEC討論當中,常見的另有單邊(unilateral)自由化,指的是個別經濟體採取自由化作為,不須要以跟另一國家簽訂協議作為前提。例如新加坡就是以單邊自由化著稱的經濟體。

雙邊FTAs的缺點有兩個:(1) 導致輪軸與輻條(Hub-and-spoke)或由中心往四周輻射的貿易系統,位於輪軸的是中心國,位於輻條上的是邊陲國。這個貿易系統能有效降低中心國的貿易成本,不過卻是以犧牲邊陲國的效益作為代價。(2) 經由個別FTA特有的原產地證明(Rules of Origine,RoO)形成義大利麵碗效應(Spaghetti Bowl Effect),最終導致出口廠商的貿易成本顯著提高。解決之道,在於回歸多邊協商體制,在WTO談判受挫情況下,巨型FTAs(Mega FTAs)成為次佳的解決方案。

基於以上原因,APEC的立場一向支持WTO多邊協商體制。目前在亞太地區進行中的Mega FTAs / RTAs有兩個:RCEP以及TPPAPEC內部從2010年以來出現另一個亞太自由貿易區(Free Trade Area of the Asia-Pacific, FTAAP)的倡議,會員體同意以現有的TPPRCEP作為實現FTAAP的墊腳石。2014年中國大陸以主辦國之便,通過實現FTAAP的「北京路徑圖」(Beijing Roadmap)APEC並且同意對FTAAP提出進一步的「共同策略性研究」(Collective Strategid Study),預計在2016年提呈領袖會議討論、定案、簽署。

由美國主導的TPP含有「重返亞洲」的企圖與戰略,以中國大陸為核心的RCEP也把中國爭取21世紀國際經貿規則制訂權與話語權的策略思維包含進來,兩者同時被APEC認可為實現FTAAP的可能路徑,至此,FTAAP已經不可能是單純的經貿議題,而APEC作為各國意見領袖發言、討論、倡議的論壇性質,也面臨了左右為難的處境。再加上,APEC1994年茂物宣言訂下的茂物目標,即將在2020年到期,APEC2020年之後的下一步、下一個目標是什麼?目前處於懸而未決的狀態,中國大陸於是力推以FTAAP作為接替茂物目標作為APEC 的「後-2020」目標。如果中國大陸的倡議被APEC接受,對美國來說,這等於讓出亞太地區經貿事務的主導權,「重返亞洲戰略」從此放回抽屜,歸為歷史灰燼。美國必然不會毫無作為。

這正是為何在秘魯新當選總統Kuczynski 九月中剛到中國訪問完習近平之後,中國外交部長王毅十月又飛到秘魯進行一連串拜會的背後原因之一。秘魯是今年APEC的主辦國,按照慣例秘魯總統將會擔任今年APEC領袖會議主席,對於各項議事協商具有地主優勢以及一定的影響力。目前中國大陸已取代美國成為秘魯第一大貿易夥伴,中國對秘魯礦業有巨大的投資,而Kuczynski 希望跟中國的貿易、投資關係更上層樓。在這一連串拜會之中,中國口袋裡「Give and Take」清單上,FTAAP必然列在頂端。

 

七、投資、貿易減少的原因與衝擊

全球貿易、投資的減少,原因很多,經濟、非經濟、制度方面、法律層面的都有。從經濟面檢視,一般認為2008年全球金融海嘯具有關鍵性的影響,讓消費者及生產者更加謹慎、對未來有更多的風險意識,而不願意消費、投資。另一個重要的因素是歐美日工業先進國家,陸續都採行類似再工業化(reindustrialization)的策略,以政策激勵過去前往國外投資的本國企業,再度回到母國進行生產設備投資並且生產,就近供應母國市場的需求。由於這些工業化先進國家,原本就是全球商品主要銷售市場,廠商回到母國生產、銷售,有助於降低運輸、貿易成本,縮短新產品上市時間,只要政策設計得當,廠商何樂不為?因此導致許多國際大廠回流到母國投資設廠,進一步造成國際貿易數量的萎縮。例如,全球知名球鞋製造廠商,Adidas回到德國設廠,Nike回到美國設廠,就是顯著的例子。

先進國家再工業化策略,成功為母國找回許多工作,甚至創造出更多高附加價值的產品設計的工作,同時也為歐美工業化國家的經濟找到新的成長動能。另一方面,原先的亞洲製造變成美國製造,必然在亞洲地區造成社會、經濟的衝擊,這是全球貿易量萎縮的嚴重副作用,長期將進一步拉大先進國家與開發中國家的經濟、社會、科技、文化差距,甚至可能動搖區域及全球政治、經濟的穩定性。

基於對這個問題的深刻認識,APEC 2016年會討論的主題多半聚焦在貿易、投資的自由化與便捷化,同時強調人力資源與經濟的優質成長。思考致力於透過建立更緊密的人與人、實質建設、機構之間的連結,經由各種對話、合作與計劃執行,協助後進會員體依其需求作各方面的能力建構,實踐包容性成長的目標。期望透過這些努力,減緩全球衰退對APEC地區的衝擊。

 

八、貿易取代戰爭

貿易與戰爭是替代品。金庸名著神鵰俠侶裡面蒙古人入侵南宋的理由是南宋拒絕蒙古人邊境貿易的要求。事實上,內部經濟問題一直是發動戰爭的主要原因,從十五世紀歐洲殖民主義的興起,到近代的中東戰爭,解決經濟需求,一直是發動戰爭的主要目的。不分古今,中外一致。二次世界大戰之後,全球主要國家檢討二戰發生的原因,發現除了政治動機以外,經濟問題也是主要因素之一。於是攜手創建了許多我們現在所熟知的各種國際機構,除了聯合國(United Nations)之外,重要的經貿組織包括:世界銀行(World Bank)、國際貨幣基金(International monetary Fund)、以及歷經「關稅及貿易總協定」(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)演變而來的世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)等,期望人類從此得以生活在更為和平、安全的地球上。

因此,相當程度上,我們可以說國際貿易讓世界遠離戰爭。事實上,如果所有國家都能透過貿易取得需求的商品、服務,並改善國內經濟、解決多數失業問題,進而讓社會在穩定中逐漸成長,貿易肯定是比戰爭更好的替代品。剛結束中國訪問的菲律賓總統杜特蒂,與中國協商時擱置黃岩島主權爭議,換取中國同意菲律賓漁民前往黃岩島補魚,即是另一例證。面對當前各國財富分配不均、世界貿易、投資衰退、WTO多邊協商機制停頓的情勢下,我們能提出什麼因應對策?答案也在國際貿易之中。

 

九、貿易弭平貧富落差

過去幾十年期間,國際貿易的型態逐漸由產業間(inter-industry)貿易、產業內(intra-industry)貿易,演變至廠商間(inter-firm)貿易、廠商內(intra-firm)貿易,反映了一個事實:跨國籍企業(Multinational Enterprises, MNEs)在國際貿易上扮演越來越重要的角色。從另一個角度解讀,先進國家的大企業在各自的母國之內形成強而有力的遊說團體,要求政府制訂符合其利益的各種法令規範,並且代替他們與其他國家談判,以取得最惠國待遇、有利的市場准入條件等,讓原本國內的大型企業,得以將商品輸出到其他國家,將大企業的市場獨佔力量(market power)從國內往國際延伸,成為名符其實的跨國籍企業。

GATT或後來的WTO在這個過程中,扮演國際規則制訂機構的角色,制訂人雖是各國政府代表,潛藏在WTO各國政府代表背後的卻是這些MNEsMNEs擁有資金、規模、技術,再加上遊說政府制訂遊戲規則的能力,導致企業「大者恒大」的局面。國際貿易組織在「不知不覺」中,訂下了偏袒大型企業的國際貿易規則,將微中小型企業(Micro Small Medium size Enterprises, MSMEs)排除在國際貿易以及WTO代表的全球化之外。以至於形成Thomas Piketty後來在「21世紀資本論」(Capital in the Twenty-First Century)提出的財富向少數人集中的不均衡(inequality)現象,也就是貧富差距擴大的景況,已經在工業化國家造成社會、經濟不安定的因子。

 

十、貿易解決衝突

任何致力於消除這種貧富不均現象的思考,都不應跳過以上的脈絡背景,才能在各個錯綜複雜的政經結點、利害考量之間逐一拆解、游刃有餘。既然財富過度集中的趨勢跟MSMEs被排除在國際貿易與全球化潮流之外有直接關聯,把MSMEs納入國際貿易體制、全球化趨勢之內,讓所有的小型企業都能從國際貿易當中獲得等比例之益處,為這些小型企業工作的勞工自然也會因此獲益。以台灣為例,中小企業比到高達99%以上(2011年普查資料),僱用勞工人數佔總就業人口2/3,如果中小企業都能在實現貿易自由化的過程中獲利,台灣2/3的勞動人口都有機會雨露均霑,實質薪資停滯20年的現象,解決方案自然浮現。因此,貿易不只是戰爭的替代品,也是解決貧富不均、消弭經濟、社會潛在衝突的途徑。

 

十一、想像台灣經濟的未來

過去為了爭取外匯,台灣制訂了對國內市場保護、對出口市場獎勵的產業發展政策,當時也許取得了相當的成果,稍後副作用才慢慢浮現。上個世紀九零年代,台灣喊出亞太營運中心,去年(2015)也在喊台灣金融業打亞洲杯,相隔二十年,兩個想法都以不了了之收場,說明了直到現在我們還在為過去資源扭曲的政策支付代價。同樣的,忽略中小企業,對於創新概念、新創企業的資源投入不足,造成台灣出口部門幾乎全部在拼成本競爭,導致產品附加價值低落,企業獲利來源是成本節省,勞工做到爆肝,實質薪資還是停在二十年前,這也是在說明人為的扭曲資源配置,最終必須支付代價。產業政策對形塑國內產業生態結構,具有長遠的效力,因此必須有長遠的眼光。同時,不可忽略市場的力量,每一個試圖改變市場力量的措施,都會有長期的副作用與相對應的成本必須支付,因為市場有很強的記憶力。

誠然,台灣以一個小型開放的經濟體,在強國制訂的國際經貿規則,以及跨國籍企業不均等的競爭壓力之下,我們的選擇其實不多。我們應該看齊、或比對的對象,應該是新加坡、瑞士、荷蘭、比利時、盧森堡,而不是南韓、日本、菲律賓、泰國、印尼、甚至越南這些國家。就人口、土地、資源、生產要素稟賦與規模,真實的台灣就是一個小國,科技能力、經貿表現也許被視為世界前二十大國,但並不表示真實的台灣是前二十大的國家。這一點事實,看起來簡單易懂,必須在政策規劃層面也能表現出來,才算真的認清、接受這個事實,然後我們才能夠務實的來計劃台灣經濟發展的路徑。一個小國能有多少選擇?能夠要求大國為我們特別考慮什麼?我們真的能夠為這個區域貢獻出什麼?我們的力量很小,因此更需要清楚自己真正很強的地方在哪裡?獨一無二的優勢又在哪裡?

新加坡比台灣更小,是一個更小型的經濟體,新加坡的經貿發展策略是更加開放,以單邊自由化要求自己自由開放,在APEC所有先進會員體都還做不到之前,新加坡率先做到,不管是降關稅、修改法規、投資或貿易便捷化,新加坡永遠先人一步。於是能夠在各方面表現出眾,在各種國際評比當中脫穎而出。於是新加坡總是儼然以一個大國的身份,在國際論壇上發言倡議,甚至參與國際規則的建立。一個比台灣更小、更沒有資源、更缺乏安全感的國家,已經為世界上所有小型經濟體作了最佳示範。還有更好的發展模式?台灣應該要仔細研究、認真效仿。

 

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