評論觀點

台灣應持續以漸進方式 參與形塑APEC「後2020願景」
台經院

2018/09/09
      「亞太經濟合作」(APEC)論壇向來是亞太地區深化區域經濟整合的主要動能來源,尤其自1994年設定茂物目標起,聚焦在邁向自由開放貿易與投資,並強調經濟及合作(ECOTECH)。近來為因應茂物目標將於2020年到期,APEC成立願景小組(AVG),啟動檢視「後2020願景」(Post-2020 Vision)之程序,進一步深化亞太區域經濟整合。APEC是台灣少數以正式成員資格參與的國際組織,我國也一直是為APEC投入最多資源及努力的經濟體之一。因應2020年後將到來的轉變,台灣應以何種方式面對APEC整體目標的改變?又該如何配合APEC的腳步深化區域經濟整合?

      APEC一直以來主要透過四項漸進式特點,採取謹慎及漸進的方式強化區域經濟整合:(1)推展APEC各項目標、茂物目標及亞太自由貿易區(FTAAP);(2)落實APEC個別與共同行動;(3)決策原則:建立共識、自主參與、不具約束性;(4)組織改革。

      首先,APEC致力推動各項目標,包括茂物目標、FTAAP等。1994年APEC領袖聲明,又稱為茂物聲明,所有APEC經濟體領袖在聲明中共同設定未來APEC合作的模式,彼此之間基於平等合作、共同責任、互相尊重、共同利益,以及共同獲益等基礎,強化經濟合作。此外,為提升亞太地區貿易與投資,所有經濟體領袖進一步同意APEC應設法在2020年前達成亞太地區貿易投資全面自由開放的目標,減少經濟壁壘。且由於各經濟體之經濟發展程度不一,APEC設定先進經濟體應於2010年前達成貿易投資自由開放的目標,發展中經濟體則於2020年達成目標,此即為茂物目標。近來,有鑑於茂物目標即將到期,APEC成立APEC願景小組作為諮詢組織,協助APEC資深官員探討「後2020年願景」內容。APEC認為「後2020年願景」須建立在過往成就上,並觸及APEC未竟之業,目標須有雄心但可被達成,方能讓APEC有效回應挑戰,處理2020~2030年間最急迫的議題。

      至於亞太自由貿易區,2017年APEC領袖聲明指出,再次承諾以全面性與系統化的型態推展FTAAP,使APEC區域經濟整合議程得以向前邁進,並鼓勵持續發展相關工作計畫,以促進APEC各經濟體參與高品質、全面性的自由貿易協議協商。然而,從領袖聲明中的簡短段落推斷,實現FTAAP並非APEC的短期重要目標,當前的重點在於協助APEC經濟體為未來做好準備。

      再者,落實個別與共同行動為APEC推動整體區域發展的第二項主要行動。個別行動方面,APEC政策支援小組(PSU)也特別提及各經濟體應積極參與國際標準化活動,並致力於使國內標準符合國際標準;另一方面,各經濟體正在落實世界貿易組織(WTO)的貿易便捷化協定,也實施一系列改革來促進智慧財產的保障。而APEC計畫則是最重要的APEC共同行動,旨在促進經濟體間的知識與技能傳遞,達成能力建構,進一步使每個經濟體皆能實現茂物目標。每年APEC資助約100項計畫,例如2015年便提供900萬美元,計畫形式通常是工作坊、座談會、出版品以及研究,所有APEC經濟體皆可參與執行計畫。這些計畫將APEC領袖與部長的決策方向落實到各項實際行動,為亞太地區人民帶來有形的利益,強化各經濟體公部門及外部利害關係人參與各項行動。

      第三,APEC陸續發展出務實且獨特的內容,其中一個重要元素為決策原則,包含建立共識、自主參與,以及決議不具約束性。這些原則是經濟體會議討論及活動進行之準則。第一項重要決策原則為建立共識,即任何工作APEC成員間都力促彼此達成共識,每項決策都須經過所有成員國的認可;第二項是自主參與,APEC成員僅須參與有意願參與的活動項目,或僅單純表達支持亦可;第三項為決議不具約束性,即就算同意參與活動項目後卻不參加,亦不會因此受到懲罰。事實上同儕壓力亦是其中一項,即APEC成員施加同儕壓力以達成共識,但此原則僅在只有少數會員反對某項決議時才會實施,然而考量其本質具有敏感性,應歸為非正式原則。APEC自1989年成立以來,即依循上述決策原則,因此得以有效運作,故短期內APEC勢必仍將維持既有的決策原則。

      第四,組織改革亦對APEC區域發展具有重要影響。2017年第一次資深官員會議中,澳洲提出組織改革建議,指出APEC自創立以來,在議程及結構上皆已擴大,出現大量APEC次級論壇直接對高級官員負責的現象,且目前治理機制未能提高次級論壇工作計畫在資深官員層級的能見度,也缺乏資深官員監督機制,造成任務重疊,難以課責。因此建議應採取改革措施,包括:(1)所有次級論壇皆須監控並落實法定人數的規定;(2)以一貫措施落實各次級論壇之日落條款;(3)制定「主席之友」(Friends of the Chair, FotC)之新治理方針。

      綜觀整體發展可知,APEC至今持續有效運作,乃有賴於上述四項特點,一項例證為APEC逐漸增加論壇數量,也積極對部分論壇進行評估。因此建議台灣依循APEC既存之漸進式運作特色,妥善運用決策原則,確保與各經濟體互相合作,協助APEC進行能力建構,積極貢獻我國經驗,充分運用各項機會優勢並減少挑戰,以漸進步調參與形塑APEC「後2020願景」,推動亞太區域發展,達成更自由的貿易及投資,這亦將有助於我國發展優勢產業及經濟。

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