評論觀點

管制作為須隨科技演進而精進
台經院

2018/04/17

        破壞性創新能讓產業持續發展,是促進市場競爭的重要來源。新興科技應用與營運模式的成功進入市場,除了可藉破壞性創新而帶動產業的動態競爭,為相關市場的既有業者帶來競爭壓力,也可以為最終消費者帶來生活便利的福祉,這些正是產業動態競爭對經濟發展與福祉的貢獻。

 

        不過,如果只是讓所謂的破壞性創新拿著可以對經濟社會有顯著貢獻,而忽略其對經濟社會與環境可能的傷害,特別是對環境的破壞、消費者隱私的侵犯及生命健康的傷害,以及對市場其他業者造成不公平競爭,恐怕將阻礙經濟社會的長期持續發展,抵銷了個別破壞性創新所帶來的短期利益。

 

        從整體經濟發展政策的角度來看,政府除了應要提供一個讓破壞性創新持續出現的基本發展環境,這涵蓋發掘創新機會的能力、實現創新的能力、催生破壞式創新的機會與資源。實務上,基本創新發展環境的塑造,非常需要持續的投入與完備的機制維繫各方參與的動機才能完成,非常不容易在一、兩年內會有所成果。

 

        上個世紀八○年代,台灣掌握ICT這波科技典範,從傳統產業進入到高科技製造領域,除了透過吸引與留用人才、提供發展機會等完整政策配套外,幾個基本的管制要求,例如環境、結合管制及勞動基本條件等,在妥適的管制作為與協處下,在國內並沒有發生重大的爭議與案件,這些基本的管制要求奠定了持續發展的基礎,而讓台灣成為全球高科技製造重鎮。

 

        然而在歐美市場,「微軟搭售IE案」卻是這過程中最著名的案例。當時,微軟的市占率相當高,全世界沒有其他足以匹敵的競爭對手,再加上許多新興軟體應用,如瀏覽器及Web2.0的趨勢正在醞釀中。競爭主管機關所考量的可能做法,涵蓋是否破除微軟的獨占地位,或嚴格管制並對微軟不當獨占行為逕行處分。

 

        雖然微軟在當時有相當高的市場地位,但是這樣的市場地位主要還是源自於微軟自己所做的研發創新,而研發創新是產業創新以及破壞性創新的重要來源。所以,一旦競爭主管機關對微軟的高市場占有率逕行干預,甚或強制拆解微軟,這將會對微軟或未來其他業者的創新努力帶來遏阻的影響,進而阻礙了產業動態競爭,降低了持續改善經濟福祉的動能。在這樣的考量下,微軟搭售瀏覽器而阻礙其他瀏覽器進入市場的行為,成了新型態的不當獨占行為,微軟因而受到處分。這樣的案例,就成了後續在各種作業系統平台上避免阻礙市場競爭的基本準則。

 

        從事後的角度來看,競爭主管機關這種對平台業者的基本態度,提供後來依附在瀏覽器上、智慧手機上及許多開放營運平台的發展機會,避免既有優勢業者對新進業者創新的不當行為阻礙。例如:iPhoneiOSGoogleAndroid,及這些平台上的App服務業者等,應是微軟案的潛在受益者。

 

        非常可惜的是台灣在產業科技創新的推動上,沒有掌握到這波網路及行動通訊發展應用營運平台大好的市場契機,台灣業者依然僅是停留在製造支援的定位。

 

        近兩年,雲端、大數據、區塊鏈及人工智慧等新興技術逐漸成熟,也開始廣泛地在各個產業中實際應用,涵蓋了金融、製造、零售及公共服務等多元垂直領域。這些新興技術的廣泛應用,同樣有出現破壞性創新業者的機會。要掌握這樣的發展機會,進入國際舞台,並為國人真正帶來經濟福祉,除了提供機會吸引人才與產業能量的投入外,各項基本管制作為必須排除過往為「便於管理」的舊式管制思維,不但不能再依循往例執法,而且必須要積極掌握新興技術的經濟特性,積極引用新興科技進行管制作為以提高執法效率,才得以讓這些新興技術的應用發揮效益,促成破壞創新在台灣出現且不造成社會傷害。

 

        相對於以往,此波的特點在於數據及數位化平台,這些已經在產業經濟理論上有典範轉移跡象,當然對管制作為必會有相當的影響。其具體內容與做法仍有待持續透過產業競爭分析、數據模擬與政策實驗等方式釐清。有幾個方向必須儘快投入釐清,說明如下。

 

        首先,數據已經成為許多業者營運過程中所累積的資產,任何新進者所掌握的數據資料有限,取得數據的難度成為新進者進入市場的障礙,所以對相關市場定義方式及市場進入障礙等議題必須重新釐清;再者,網際網路平台很容易提供跨境服務,且經常出現免付費的雙邊平台服務,管轄權劃分及如何定義相關市場都將成為難題;第三,數據及平台營運經常帶動網路外部性效果,使市場集中度及經濟影響評估該如何合理考量非常需要各類實際數據的經濟分析;第四,網路上行為的影響速度非常快,事前的業者行為掌握及事後快速的處理,不但對業者推動新興模式相當重要,快速防範對社會無法恢復的傷害也相當關鍵。

 

        由於各類業者都廣泛以數據及智慧化的技術提供產品或服務,同時業者的技術能量與資訊必然優於管制部門,顯然在現行的法制與能力下,管制機關必然居於絕對的劣勢。包括:管制機關如何能有效的偵測出業者的違法行為、如何取得足夠的數據資料、如何有能力對業者行為進行有效的法律與經濟分析,進而能夠分辨出業者的全新不當行為態樣。顯然提升管制機關的能力與資源是個必要的方向,例如讓管制機構參與相關的監理沙盒,提供進行政策實驗的資源機會,多參與國際相關的研討與合作,以了解各種可能的實際行為與影響。

 

        當然,要求各類業者在內部建立起有效的「法令遵循制度」,透過法令遵循制度建立起內部查核、管控、報告與熱線機制也是個可以考量的方向。以歐盟個資保護為例,在20185月將實施的GDPR,就納入個資盤點、風險影響評估、通報及個資保護主管等有效法令遵循制度的基本制度要求,以確保相關資訊的留存,可讓歐盟查核是否落實GDPR。可惜的是,在台灣僅對金融機構明確有法令遵循制度的要求外,其餘行業或管制議題仍都缺乏有效法令遵循推動制度。

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