評論觀點

霧霾籠罩下的空污防制和能源政策
郎若帆

2018/01/03

入冬以來,整個台灣動輒籠罩於霧濛濛的紅害中,好像「夯蕃薯」。

「空襲」警報讓台灣中南部民眾上街頭,抗議日益嚴重的空污問題。中南部空汙有多嚴重?據環保署空氣品質監測網顯示,中南部民眾在2017年全年只有近兩個月的健康空氣。解析國內空汙來源,根據環保署統計,三分之一來自境外汙染,三分之二來自國內,境內來源共有三面向,首先為二行程機車、大、小客車等移動汙染源占30~37%;其次,電力、鋼鐵、水泥、煉油等工業汙染源占27~31%;第三則是道路揚塵、露天燃燒、餐飲業等其他汙染源占32~43%,占比依各縣市產業型態分布有所不同。

境內PM2.5來源

污染源種類

來源占比(%)

細分類

占比(%)

固定污染源

27~31

紡織業

1.4~2.2

水泥業

1.3~2.5

煉油業

1~2.7

化學材料製造業

2.5~4.4

鋼鐵業

4~4.8

金屬、食品、造紙、塑膠製品業

7.2~9.5

電力業

4.5~9.9

移動污染源

30~37

二行程機車

2~2.6

四行程機車

2.9

客運車及其他

5~5.1

自用小客車

6.5~7.4

大貨車

11.2~16.8

其他大客車

2.1~2.9

其他污染源

32~43

裸露地揚塵

2.2~2.8

稻草露天燃燒

2.6~3

營建工程

2.5~4.5

道路揚塵

9~9.9

餐飲業

10.8~12.2

其他

3.9~11.3

政府以《空汙法》修正案作為回應民眾訴求,並祭出《空氣汙染防制行動方案》,宣布紅害減半目標和多項具體作法。

此次《空汙法》修法堪稱史上最大翻修,對產業界影響最大之處是將工廠固定汙染源管制訂出統一標準,不再讓地方各自為政;而此新增排放標準值應依健康風險評估結果、防制技術可行性來訂定;空污嚴重地區排放標準會加嚴,如此將衝擊石化、鋼鐵等逾千家工廠此外,空汙基金從中央統籌運用的「隨油徵收空汙費」每年提撥9.2億元給地方政府專款專用於改善移動汙染源。

空污法修正重點

污染源

修正重點

內容

固定污染源

刪除燃氣空污排放天花板

補足空污嚴重時,燃煤機組降載供電缺口

燃料、產品源頭管制

  • 限制燃料成分及混燒比例
  • 考量健康風險及技術可行性訂定標準
  • 限制油漆等VOC含量

明訂工廠排放標準

含所有有害空污項目

  • 加重罰則
  • 擴大處分對象
  • 罰鍰提升20倍,追償不當利得
  • 管制對象由行為人擴大至負責人

移動污染源

加速汰換老舊車輛

加嚴出廠10年以上運具之排放標準

擴大污染源納管範圍

施工機具、船舶等納入移動污染源管制

劃設空氣品質維護區

區內禁止移動污染源進入

其他

  • 其他污染源
  • 空污基金使用
  • 補助餐飲業加裝油煙防制設備
  • 提出空汙費季節性差別費率
  • 計畫補助汰換6000個工業及商業鍋爐
  • 空污基金專款專用,並優先使用於污染嚴重地區

值得注意的是,近年地方政府核發展延操作許可證標準不一,競相加碼削減排放量,成為企業不確定的投資障礙,這次修法統一展延許可審查原則,核發展延許可證效期至少給3年,展延未准駁之前企業可不停爐,即訂定所謂「台塑」、「台化」條款。

反空汙遊行主要訴求之一是燃煤電廠退場,但數據顯示全國PM2.5來源中電力業僅占9.9%。空氣汙染來源眾多、成因複雜,燃煤電廠不是唯一空氣汙染排放源。因此,僅依靠單一管制作為不易有成效,必須從能源使用、產業發展、交通、農業政策及健康影響評估等各面向整合方能收其成效。事實上,工廠廢氣因煙囪高度高,排放後經大氣初步擴散稀釋,相較之下車輛廢氣對民眾吸入量與對人體健康影響均高於多數固定汙染源。而針對移動污染源,政府端出的行動方案為「電動車三部曲」-分三階段推動全台電動車化,時程為2030年公務車全面電動化、2035年機車全面電動化、2040年汽車全面電動化等。

 

 

電動車三部曲

2030

公務車、公車電動化

  • 中央政府每年汰換公務車500~600輛,擬以租賃方式推動
  • 汰換1萬輛市區公車,電動公車每輛補助400~600萬元

2035

新售機車全面電動化

  • 2019年全面汰換150萬輛二行程機車
  • 2019年汰換8萬輛一、二期老舊柴油車、3.8萬輛三期柴油車加裝濾煙器

2040

新售汽車全面電動化

  • 10年以上汽車優先改善汽油品質
  • 優惠貸款鼓勵一、二類大貨車汰換

由台灣籠罩的霧霾,已衍生出空汙治理及能源政策之矛盾。首先即為2025年「非核家園」願景中,以大量的天然氣機組取代即將除役的核能及燃煤機組,天然氣占比由34%提高到50%。但事實上,天然氣並非毫無汙染的乾淨能源,其排放量也有煤炭的一半。美國環保署網站指出,天然氣是強力溫室氣體,同時也是揮發性有機化合物(VOC)的最大來源。VOC是形成地面臭氧(霧霾)的主因,會導致氣喘等呼吸道疾病,其中含有致癌毒物。而燃燒天然氣產生的一些細小微粒對人體的危害可能更甚於燃煤。此外,天然氣儲量限制、接收站增建延宕、國際市場等因素均讓台灣的燃氣發電憑添變數。

至於全面以電動車取代燃油機車,不禁令人疑惑「電」從哪裡來?仍然必須由燃煤或燃氣之火力發電而來。或許許多人會以為以電力驅動的運具較為節能,但捨棄一級能源的汽柴油而採需經能量轉換的電能反倒是能源使用的浪費。更何況以運具全面電動化治理空污,從燃煤/燃氣電池蓄能車輛動能,仍是需要燃燒化石燃料,如同雞生蛋、蛋生雞的問題-無解,更不用說還有產業供應鏈、產業發展及配套措施能否因應等問題。而耗時20幾年的電動車轉換政策,卻也讓長期處於空污威脅的中南部地區居民難以接受。

國家能源政策應採多元建置原則忌過度傾斜、依賴少數來源,否則將衝擊國家能源安全,危及產業發展。以日本來說,其歷經福島核災、缺電危機後,對於國家能源政策規劃即保持務實、理性及安全的穩健規劃思維,其2030年國家能源建置規劃為天然氣發電比重2227%、燃煤發電占占比2226%、石油發電23%,合計火力發電約4656%,核能發電占比22%,再生能源占比提升至24%,藉此長期穩步達成削減二氧化碳減排目標。

其實,台灣面臨空污減排及非核家園目標的兩難,若必須同時考量空污防制及能源政策,目前此相互扞格的兩大目標必須重新思考調整。由供電能源政策考量,尚未除役的核一、二廠在綠能未能達設置規模前可作為基載因應隨時限電的危機。另外,由技術面來看,隨著發電技術的進步,許多燃煤電廠均採用「超超臨界」機組先進技術,其環保排放數據與燃氣機組相較毫不遜色,甚至更好。由於台灣天然氣庫存不到10天,大量儲存有極高難度,又有國安考量。或可盱衡國際能源情勢及技術發展,訂定最嚴格的火力電廠之排放值,降低天然氣發電占比,以穩定能源供應安全,提高能源配置彈性。

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