台經觀點

大處著眼小處著手 發展新產業(經濟日報)
陳博志

2017/12/14
一、前言

台灣曾有相當成功的經濟發展,到現在還很多人懷念當時的風光和政策。然而時代在變、環境在變、潮流在變,我們的方向和做法也必須改變。簡單地說,我們的產品無法再以低工資或低成本來和外國競爭,我們的成長不易再靠全球成長來推動,我們的景氣不宜再藉泡沫經濟來提振,傳統的貨幣及財政的效果已因全球化而漸失效,貿易保護及產業補貼的政策已不容於國際貿易體制,對外的自由開放有政治障礙且經濟上已到利害參半的程度。因此我們必須走新的方向和新的策略(陳博志:台灣經濟發展亟需改變的方向,看,160期,2015年10月)。這些新方向和策略很多也已是老生常談,只是我們沒有努力落實,或者我們做的不夠細緻。本文限於篇幅,將只談發展新產業和新知識這個可能最關鍵的方向,以及相關的一部分政策。

二、發展新產業和新知識才能提高所得、薪資、和希望

台灣近十年經濟和薪資的成長率不只低於同等級的國家,有時甚至低於某些先進國家,很多人也因此失去信心和希望。這現象主要的原因是我們所處的國際環境改變了,我們卻未完全採取合適的新對策。六十年前歐美日本等先進國家市場逐漸開放,我們的薪資和他們相比很低,而當時低薪國家只有四小龍努力爭取先進國家這比四小龍大上幾十倍的市場。因此我們只要努力生產就可以得到出口並帶動國民所得、就業、和薪資的成長。那是一個愛拼才會贏的時代。我們爭取市場的主要策略就是努力生產和降低成本,因此我們的廠商練出超高的大量生產及降低成本之本事,當時很多政府政策甚至包括貿易自由化,都有助廠商降低成本的目的。這些年歷任政府想加入FTA等貿易協定的主要理由,也是要降低出口品到國外要負擔的關稅成本。想降低成本並沒有錯,但它已非現階段可以讓我們成功的主要策略,沈迷於努力降低成本也會使我們忽略更該努力的方向和工作。

1980年代之後大量工資遠低於我國的國家積極加入國際競爭,我們在世界競爭中變成相對高工資的國家,我們若只靠低成本已很難和他們競爭。於是我們有大批產業和廠商失去競爭力甚至帶著出口市場和就業機會外移。我們包括新產業和新廠商在內之其他廠商的成長雖勉強補足外移和萎縮廠商造成的缺口,但並不足以充分提高生產和就業,因此我們的經濟成長率和薪資上漲率都偏低。

六十年前我國薪資開始快速上升,以及近年薪資的停滯,其基本的原因都是經濟學上國際要素價格均等化的原理(陳博志:要素價格均等化定理的政策運用,貨幣觀測與信用評等,44期,2003年11月)。六十年前我們的工資遠低於先進國家,我們藉低工資把先進國家的生產和工作機會搶過來,對我國人力的需求相對提高,我們的薪資就相對向先進國家靠近,也就是被先進國家拉高。近三十年開發中國家以遠低於我國的薪資把我們的生產、出口和就業搶走,國際要素價格均等化原理使我們的薪資向開發中國家接近,也就是被拉低甚至往下拉。我們若想讓生產、所得、和薪資維持較快速的成長,我們就必須設法避開這把我們往下拉的力量。而避開的方法最主要的就是生產別人不會生產而不容易搶去做的東西。這主要須靠我們擁有別人沒有的知識。因此十七年(2000年)前我在經建會時提出了知識經濟發展方案,希望促成更多新知識、新技術、新產品、和新產業的發展。

新產品和新產業的發展也可以使人民有更高的信心和希望。就人民實質的購買力來看,南韓並未超越我國,但韓國有那麼多產品和產業比我國好,就讓大家對台灣失去信心。而就個別年青人而言,進入有可能快速成長之新興產業和企業可有很多開創新事物和升遷的期望。但停滯、減資、甚至要外移萎縮的企業,則不只進入的機會不多,進去之後也可能少有創意和升遷的機會,企業內的很多高層位置甚至已因彼得原理而被相對不適任的人卡住,而使新進人才更有志難伸。因此要讓人民更有信心和希望,不只既有的產業和企業要努力升級和發展知識經濟,我們也要發展更多新產業和新企業。

三、發展新事物要有全盤佈局的戰略思考

產業升級、知識經濟、發展新產業、以及相關的一些政策在台灣已談了至少三十年(陳博志,李惠琴:製造業發展策略研究報告,1988,台灣經濟研究所),但我們仍不太成功,很多政策也一直在爭論之中,其原因之一是有不少人缺少全面的思考,或仍受制於過去降低成本為主的思考。

對既有產業而言,它們已經發展起來且曾得到相當程度的成功,因此它們所遭遇的困難常是局部性且容易瞭解的問題,它們所要求的政府協助也較直接,例如缺水、缺電、缺工,或者希望降稅、降滙率、降利率。政府和人民只要考慮這些要求的合理性及相關政策的有效性,就可以決定要不要提供政策協助。但新產業要發展時則可能面對更多更不確定的問題,若只解決其中的一兩項,新產業仍可能因其他限制因素而發展不起來。所以發展新產業常要有比較全面的佈局,很多因素必須同時改變或改善。政府或評論者若沒有這種全盤佈局的思考,一方面可能做的不完備而較難成功,另一方面其中的個別政策也可能因被孤立思考,而被批評為無效。

最近政府想以155億元補助建立100家小型研發型服務公司(RSC)的政策可當例子來說明全盤佈局思考的重要性。中小企業長期在台灣佔有極高的重要性,而未來可能發展的新產業一開始也可能多是中小企業。這些中小型企業本身能力和財力都有限,很多事情無法獨力完成,而須要包括技術服務在內的其他企業或組織協助。

我們雖然常津津樂道當年中小企業如何一個人英勇闖世界而取得市場,但當時大部分中小企業其實得到很多相關企業的支援。麻煩的行政手續有報關行和計帳報稅服務代勞,國外宣傳和資訊有外貿協會和民間雜誌幫忙,外國買家到台灣也有專門接機和介紹的人,國外市場其實也有很多是日本商社或美國的大買家提供,生產更是有很多其他中小企業甚至家庭代工在做。換言之,是整個相互支援的生態系統讓我們出口擴張的模式和相關中小企業得以成功。現在我們要發展新產業、新技術更要有全盤佈局的思考來提供良好的生態系統。

由於我們未來要發展的主要是知識經濟型的新產業和新企業,而要做這種努力的個人或新企業通常都不可能什麼都會,因此他們比以往的企業更需要技術或知識服務。若有各式各樣良好的技術服務,想創新創業的人不僅可以得到支援而讓自己的點子更具體化,更可行可商品化生產,也可能結合更多其他創新而成為更有價值的產品。

而從另一方面來看,我們也有許多人才擁有各種不同的知識和技術,他們雖沒能力把這些知識和技術變成可獲利的產品,但卻可以幫助別人讓別人的構想實現。換言之,技術服務和創新創業是相輔相成的,我們若沒有各式技術服務,中小型新企業不易發展,但若沒有很多中小型新創或努力升級之企業,中小型研發和技術服務業也可能沒有生意或只能被大企業廉價收購(陳博志:知識經濟發展的重點策略和展望,全國知識經濟會議開幕致詞,2000年11月4日)。發展研發技術服務業的政策要用這種全盤的策略來規劃和評論。

不過11月24日某媒體上有位不具名的經營者批評這項政策。他說這些可能經營RSC的人如果技術真這麼厲害,為什麼不自己人拿去賺錢,不自己去民間集資?這乃是用局部的想法來評論該有全盤佈局的政策。就是因為很多有技術的人才單獨無法創業甚至創造新產品,也有很多創業的人或既有企業無法自己把產品做得更有競爭力甚至領先外國,所以我們才要有技術服務這種機制和環境讓他們能相互合作。若用這批評者這種凡事要自己來的想法,我們不只很多人沒有機會發展,很多發展出來的也是只能做小花樣的小企業,或只能等待外國大企業賞視在而其生產鏈中分得一杯羮。

四、要讓潛在企業有更好的發展環境

如果我們沒有全盤佈新局的思考,我們就常會透過既有的產業和企業經營者的視野去看問題。這其中有心要成長升級的人所提主張雖可能很有價值,但也難免有些主張擺脫不掉求降低成本的思路,同時也比較不會看到經營者本身之問題。上述批評RSC的經營者主張鼓勵高風險科技創業最合理的方法是稅務補貼,其實就是降低成功者成本的做法,未注意到創新者常面對的高失敗機率,也不能提高嘗試創新者成功的機會。

國家發展最根本的兩件事是要有更多資源,以及讓資源能以更好的方式結合而產生更高的價值。整體來看發展的策略,我們要先盤點我們的資源,看那些資源是該補充或者提高使用率與效率,其次要看整合有效運用資源的能力和機制是否完備。既有的企業看到的欠缺常是它們無法以低成本取得的資源,所以就有五缺的主張,凡是它們要花錢買的都不足,而希望能增加供給而降低價格。但跳到既有企業之外來看,我們就可發現我們最欠缺的資源不是五缺而是該負責找出更好方法來整合資源的企業家精神,以及協助資源整合的機制,所以我們創新和新產業發展上才會輸給別國(陳博志,台灣最缺的其實是企業家精神,看,159期,2015年9月)。馬雲曾說若台灣只有年長的張忠謀先生和施振榮先生在談創新,那就沒有前途。我們一定有很多潛在的企業家,但我們的環境讓他們較不易成功,甚至沒有機會或不敢嘗試。所以依全盤佈局的思考,塑造更好的創新及整合不同資源的環境,是我們必要的努力方式。

台灣長期以來各界都會喊的政策口號叫「改善投資環境」。很多既有產業把這句話當成減少五缺、降低成本、和放寬環保及勞工安全要求,很多經濟學者則把它當成政府不偏好任何產業,只做中性的環境。但投資環境幾乎涉及所有的事物,政府沒能力全部都改善,號稱中性其實會變成沒有目標重點(陳博志:兼顧市場機制的產業政策,台經月刊,39卷第9期,2016年9月)。以當今的國際情勢,新產業和新企業家的發展環境相對是投資環境該較優先改善的方向,而改善的重點是讓潛在的企業家能有好的創新創業環境。以下只討論金融、財政、以及研發三個議題。

五、以新金融工具支援創新

新產業發展很重要的一個環境因素是要能得到資金支持。教科書上提振經濟和投資的標準貨幣金融政策是增加貨幣數量和降低利率以支持投資,但全球化和大量國際資本移動已使得傳統貨幣政策不太有效。我國長期以來民間投資也不太受利率影響。貨幣金融政策要鼓勵投資、產業升級、和新產業發展必須有更細緻的做法。

在傳統產業發展的時代,規矩經營的企業失敗率不高,而甚高的利率和一直漲價的土地抵押品使放款銀行不易受損。但在現代知識經濟時代,規矩經營者的失敗率也很高,利率很低又可能沒多少抵押品,銀行利息收入抵不過失敗者倒帳的損失,因此傳統銀行放款取息的方式已因風險太大而無法支援新創產業,所以我們必須有更多可以支援創新創業的金融方法,不能只靠寬鬆貨幣和低利率(陳博志:國家投資基金有什麼目的,台經月刊,39卷第7期,2016年7月)。

新創產業雖然風險高,但成功者有很多獲利也遠高於傳統產業,所以從全國整體而言值得發展,而成功者的獲利若能適當地分享給提供資金的人,金融機構和個人也會值得提供資金給新創事業。所以我們要多發展這類合理的機制,包括直接投資多種新創事業以分散風險的工業銀行和創投基金之類的投資機制,以及可將對成功者債權轉成股權以分享利益的放款方式。政府最近在這方面己有多項更積極的做為。

而由於創新和新創企業在不同階段有不同的風險及成敗因素,因此不同階段須要有不同的融資方式及相關輔導介入。這是比傳統金融複雜很多的技術,我們並不容易很快自己發展。而亞洲·矽谷政策很重要的內容之一,應該就是建立台灣和矽谷更方便密切的聯繫,引進矽谷相關的融資機構和專業人才,以補我國金融環境的不足。國內很多金融機構和有錢人也應學習和思考提出可以協助產業升級和發展新產業的金融創新。而金融沙盒和金融創新更不能只注意消費金融和理財,因為金融業最根本任務是要把國民儲蓄轉成對本國發展有幫助的投資。

六、照顧新產業發展的財政政策

創新常促成社會的進步而有外部利益,因此依學理值得政府租稅或其他獎勵。但2009年我們取消了大部分研發的租稅獎勵,2012年的證所稅對投機成分較高的已上市股票買賣想盡辦法要免稅,而對創新創業成分較高的新上市及興櫃股票買要課重稅。使當時的政府看起來不像要鼓勵創新創業。如今證所稅已廢,政府也要允許企業併購新創企業而拿其虧損換來抵減稅負。然而把失敗的風險考慮進來,整體而言發展新產業的稅負仍高於一般產業更高於投機事業(陳博志:證所稅的一些學理思考,台經月刊,38卷第10期,2015年10月)。

過去給要鼓勵之產業租稅減免是不錯的方法,因為只有成功賺錢的企業可以得到獎勵,因而和直接給補貼或獎金相比,可以避免獎勵到不努力或錯誤的對象。然而現在新創產業的失敗率很高,只有少數成功者得到有限的租稅減免不見得能吸引夠多人投入新創。而租稅減免若太高,政府卻也像錦上添花而不公平。一種可行的辦法是政府直接投資符合某些標準的新創事業。這一方面可以分擔而降低從事新創者之風險,另一方面當他們成功時政府也可以由高股價得到回饋,而不像租稅減免那樣只是政府單方面給成功者好處(陳博志:租稅獎勵公平性之研究,行政院經建會,2005年12月)。

但政府投資新產業雖是我國長期以來就有且曾有台積電這種成功例子的政策,它卻受到一些既有觀念或conventional wisdom的批評,包括政府不能從事投資,政府沒能力知道投資什麼較好,以及可能有勾結圖利的問題。這些問題不是不存在,但也不是因此就不能有政府投資。一直用既有觀念阻止新的做法而不想辦法改善做法,如凱因斯所說,乃是進步最大的障礙。

政府實際上擁有和控制鉅額的資金,這些資金若都不做實質投資而只做存款,不只報酬偏低,整個國家超額存款或濫頭寸太多的問題也會更嚴重。事實上政府已做了大量投資,例如各項退休基金都大量投資股票也就是幫助既有企業,它們也投資外國資產也就是幫助外國,所以不能拿一部分資金投資本國較可能發展成功的新產業是沒道理的。

新產業也許有較高風險,但整體而言不只可能有較高報酬,而且對國家發展有更大的幫助。個別新產業可能有甚大風險,政府也無能力確定那一家會成功賺錢。所以除非帶有明確的政策目的之產業,否則政府對每家企業的投資比例不宜太高,也就是民間要自己負主要成敗的責任,政府只是一方面分擔其風險,另一方面藉政府出資過程認定它是規矩經營且有成功的希望,從而使它更容易得到其他民間的投資和融資參與。這樣做也使政府可以投資更多產業和企業,而藉大數法則降低整體的風險。台杉和其他政府基金若能投資更多產業和企業時,也可以降低不公平或其他政治性的指控,而使運作更為合理。所以政府該大幅增加台杉和其他準備投資新產業的資金及投資標的。

此外,由於各產業發展常有一些不同的環境需求,而不少相關產業若群聚發展也有相互支援的群聚效益,因此政府公共建設也可選特定地點優先改善某一新產業的發展環境。前膽計畫在這方面仍頗有可改善之處。政府採購也可能增加某些產業的需求而促進其發展。但目前除國防或國家安全外的採購受到法規和國際協定的規範,不見得能專門採購國產品。而就算想採購國產品以發展特定產業,也要仔細評估其發展可能性,不能隨便用這理由亂花錢和採購(陳博志:由國家建設計畫的原則看前瞻軌道建設,台經月刊,40卷第12期,2017年12月)。

七、研發要以爭取支配力為重點

新產業和新技術發展的根源要靠研發,金融和財政政策只是協助性的,企業研發也要有更正確的方向和內容。我國提倡研發已數十年,研發佔GDP和企業營收的比例以及獲得之專利數都不算低,但產業升級和新產業發展都不盡令人滿意。其重要原因之一是我們研發的進取性不夠。台灣經濟研究院的研究發現,我國九成以上廠商的研發都是防護性的,雖可幫助繼續取得訂單和避免被告,但較少創造新產品和新技術。施振榮先生的微曲線是我國名揚國際的主張,但多數人並不瞭解,研發可產生高附加價值的主要原因是它創造了支配力,可以在市場創造壟斷力,或者比較不會被別人壟斷(陳博志:微笑曲線更精細的思考,台經月刊,36卷1期,2013年)。如果研發只是跟在別人後面學會別人的做法,或只做出和別人類似而可被替代的東西,我們就很難取得支配力,在全球價值鏈中也仍將處於被人壟斷支配而少有議價能力的地位。所以政府和企業都要努力做更獨特而可能取得支配力的研發,不是研發支出和專利件數夠多就好。

八、力道須大到有全球競爭力

就算有正確的努力方向和政策,力道不夠的話也不易成功。很多產業和經濟活動多有規模經濟,沒大到一定程度就不易有競爭力。我國是個小型經濟,在這方面比較吃虧。所幸我國有些產業已發展出甚大的規模,若能努力升級和維護其利基,繼續發展的機會就不小。但整體規模的限制使我們不可能擁有很多這類大規模的產業。只依賴少量這類產業則會有因技術的演變及外國強力的政策干預,以致失去競爭力和發展能力的風險。所幸有很多產業和活動並不要求大規模經濟,而較需要大量相關產業群聚在附近而發揮群聚效益,而我國人口和產業密集又喜經營中小企業,因此若能在這方面多發展新產業,即可和大規模的產業共同維持我們的經濟發展。而產業和群聚規模要做到夠大,人民和政府除了必須用較大的力道,也必須要把我們有限的力量集中到較少的項目,不可散彈打鳥。政府的5+2產業政策有讓大家聚焦在較少數發展方向的作用。前瞻計畫應該配合這政策而做更能塑造群聚效益的建設。

我們常限於資源和保守性而不敢做較大的事,也常為了公平而把資源分散到太多地方和太多產業。這常使我們在國際上欠缺規模的競爭力。很多人羨慕甚至學習杜拜和其他一些國家的經濟特區那種無中生有的大規模建設。這種大規模建設雖有成為泡沫的可能性,但創造規模經濟和群聚效益而成功的可能性也不小。我們雖不能也不必做那種大冒險,但我們佈局常不夠全面而努力的規模也太小,應該再加強。

九、結語

不只是我們的貨幣擴張常助長泡沫經濟而非生產性投資,不只我們的公共建設也常有重覆建設和蚊子館而未提升生產力,也不只我們的研發有點重量不重質。我們很多政策也常不細緻,只重總量而未精心規劃其內容。例如我們知道人民該得到更多教育,因此擴增大學及大學招生人數,卻未注意科系及教學內容,以致教出一大批不合用的大學畢業學生(陳博志:教育必須當成經濟問題來改革,台經月刊,39卷第3期,2016年3月)。我們聽說人才不夠就想讓外國人才更方便來台工作,卻未防範引來更多和國內人才競爭而非互補的外國人才(陳博志:引進國外人才要有積極做法,台經月刊,40卷第8期,2017年8月)。我國最近一些政策已更努力要協助新產業發展,這有可能給人民帶來更多發展和希望,但希望我們更多政策也都能更細緻用發展未來產業、全盤思考、精細規劃、以及力道充足這幾個原則再加檢討。

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