評論觀點

應把APEC納入新南向政策思考
葉基仁

2016/10/03

國安會主導的「對外經貿戰略會議」8月16日下午通過了「新南向政策綱領」,這個會議是由蔡英文總統親自召開,目的在為新南向政策定出目標、畫出框架、點出困境、指出方向。

同時,新南向政策既然著眼於區域經濟整合,實應將台灣官員、企業領袖都能出席發言的APEC論壇加入政策綱領,特別是不該輕忽面對今年在秘魯加開的APEC部長及領袖會議。呼籲政府主動根據APEC議題,積極規劃適合參與的主題與會談內容,從中尋找可以與新南向目標國家合作的項目,以及發展長期夥伴關係的機會。

「新南向政策綱領」內容解析

首先,就媒體發佈的「新南向政策綱領」內容來看,分成三大區塊:目標、行動準則、推動架構。
一、政策目標,又分終極目標跟戰略目標。終極目標為「邁向東亞經濟共同體」;戰略目標以長短期又分成兩類:長程、及短中程。
⊙ 長程戰略目標
(1) 建立連結:經貿、科技、文化
(2) 累積互信與共同體意識:用協商、對話機制達成共識
⊙ 短中程戰略目標
(1) 加強雙向交流
(2) 南向產業布局
(3) 培育人才
(4) 擴大雙邊、複邊協商
這四個短中程戰略目標與「新南向政策推動計畫」裡面的「四大面向」要推動的內容一致。「四大面向」分別為:經貿合作、資源共享、人才交流、區域連結。
二、十大行動準則:作為未來行動計畫的指導方針
(1)建立經濟共同體意識
(2)定位台灣在共同體形成中的角色為創新者、分享者與服務者
(3)四大連結:軟實力、供應鏈、區域市場、人和人
(4)人才培育及充實
(5)雙邊、複邊 制度化合作
(6)配套措施,控管風險
(7)國際參與,更積極一些
(8)協商、對話機制
(9)兩岸合作、互動
(10)民間參與
三、推動架構:以各項連結計畫為根基,強化以人為本的核心,邁向區域整合的終極目標,亦即著眼於構築亞洲的「經濟共同體意識」。

綜合以上由總統府提供的新南向政策綱領與行動計畫,本文總結出政府新南向政策藍圖(Blueprint)的框架,分別由目標、核心價值、手段組成一個穩固的三角形,亦即以人為核心、以連結為手段、以參與區域經濟整合建立亞洲經濟共同體意識為目標。

而「政策綱領」中台灣參與區域整合的策略則把TPP、RCEP及其他雙邊經濟合作三種管道皆納入選項。然而,一方面由於台灣並沒有被邀請參與兩項協議的談判。另一方面,這兩項協定也都還沒有被任何一個經濟體付諸實施,何時輪到台灣表達意見,沒有人知道。因此本文主張新南向政策,應將積極參與APEC考慮進來。

2016年APEC議題跟新南向政策四大面向相互呼應

以2016年在秘魯召開的APEC資深官員會議討論內容來看,APEC各會員國所關心的議題不再侷限於貿易、投資等經濟議題,對於衛生、婦女、觀光等非純粹經濟議題,也有許多對話及相應的資源投入。2016年APEC第三次資深官員主要討論議題臚列如下:
1. APEC連結性
2. APEC服務業競爭力路徑圖
3. SOM dialogue on FTAs/RTAs
4. 茂物目標
5. 全球價值鏈
6. 亞太自由貿易區(FTAAP)
7. 結構改革
8. 婦女議題
9. 觀光部長會議
10. 發展人力資本
11. 網路/數位經濟議題
12. 城鎮化

若與新南向政策推動計畫裡的「四大面向」:《經貿合作、區域連結、人才交流、資源共享》相比對,可以發現新南向政策與APEC正在討論的議題及進行中的計畫,理念跟目標都是彼此相通:
(1)經貿合作:向來是APEC努力的方向,1994年提出的茂物目標就是追求貿易與投資的自由化,並且尋求在制度、法律各方面的改革與合作(結構改革)。
(2)區域連結:與APEC在2014年研擬「APEC連結性藍圖」所追求的實體、制度性、人與人連結三大目標相符合。
(3)人才交流:除了與上述APEC強調的人與人連結直接關聯外,也跟APEC「發展人力資本」議題討論的範圍一致。
(4)資源共享:則跟APEC成立以來的對話合作、互利開放原則相互呼應,近年來APEC陸續成立多個次級論壇,著重在協助各經濟體的能力建構(capacity building)。

善用APEC的機會與特質

台灣是APEC正式會員,更重要的是我們的企業領袖、政府官員每年都有機會應邀出席APEC各級論壇, APEC的原則包括互助合作、能力建構、建立各層面的連結等都跟新南向政策綱領內容一致,若能積極參與議題範圍廣泛的討論,從貿易、投資、糧食安全到婦女權益,不僅為台灣的利益發言,也為台灣提供一個非常難得、可以展現經貿、文化、產業綜合實力的國際場域。這個場域裡面有全球幾個最重要的經濟體,例如美國、中國、日本、加拿大,以及東協(ASEAN)核心國家,涵蓋了台灣八成以上的貿易數量與金額。

APEC將自身與其他國際組織分別出來的另一個重要特質是,議題的設定與計畫的包容性。就議題的設定與領先性而言,經常是某個重要的議題先在APEC論壇中提出,獲得領袖同意並共同簽署,然後才拿到WTO的場域裡面來討論。例如,WTO複邊環境商品協定(Environmental Goods Agreement, EGA)談判,是由包括我國在內的十四個會員國於2014年7月在日內瓦發起。但是EGA談判,最早開始是在2012年APEC領袖承諾54項環境商品關稅應於2015年年底前減少至5%或5%以下,兩年後,這個目標成為WTO談判的起點。由此可知,APEC對WTO的多邊談判具有實質的促進作用。

APEC是世界級經貿舞台,也是台灣唯一舞台

APEC對台灣特別有意義的地方在於,藉著每年APEC資深官員層級至少五次開會的機會,可以跟APEC經濟體的各級領袖,包括民間、企業與政府,建立良好的互動與意見交流。參與APEC能提高台灣能見度、為台灣經貿帶來實質及潛在的利益,遠遠不是WTO、以及其他FTAs所能比擬。台灣是APEC正式會員,在WTO談判已經停滯之下,APEC成為台灣唯一受邀參與、又十分活躍的多邊對話組織或機制。對於FTAs/RTAs簽署發展落後的台灣來說,意義非比一般。

APEC具有議題領先性與包容性的特質,是台灣各界領袖可以受到各國尊重,同時亞太領袖願意傾聽台灣發言的場域,政府相關部會,應更積極規劃、把握每一次在APEC與亞太地區各界領袖會面、交流、建立連結、展現實力與友善互動的機會。
 

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