時事關注

礦業法納入原住民諮商,符合APEC發展新趨勢
吳福成

2017/08/04
最近國內不幸發生「看見台灣」導演齊柏林墜機罹難事件,他生前一句「亞泥比五年前挖得更深了」,導致亞泥礦權開採展延案爭議掀起狂風巨浪。在後續發展中最受關注的是,原住民族歷史正義與轉型正義委員會〈簡稱「原轉會」〉宣稱,亞泥礦權開採展延案已明顯違反「原住民族基本法」精神,進而要求政府「依法執行」。蔡英文總統也正面回應,行政院在提礦業法修正案後,須納入原住民諮商權。蔡總統此一政策指示完全符合APEC礦業議題的新發展趨勢,但在國內卻引起法學界擔心恐有違憲之虞。
    最近亞太經濟合作〈APEC〉礦業工作組在越南河內召開第11次工作會議,巴布亞新幾內亞報告2017年「促進包容性採礦」的新計劃,主張藉由諮詢模式處理當地包括原住民及婦女的利益,並希望透過該計劃的執行,闡明原住民議題對採礦及社區的潛在衝擊。據瞭解,巴布亞新幾內亞是2018年APEC年會暨領袖會議的主辦國,同時還將主辦APEC礦業部長會議,因此有關原住民與礦業發展勢必成為2018年的焦點議題。
    目前在APEC的21個經濟體當中如澳洲、紐西蘭、巴布亞紐幾內亞、菲律賓、智利、秘魯等,也不乏有原住民因傳統權益受到礦業發展傷害而引發爭議的案例,這也是為什麼近年來APEC開始重視企業界和相關利益方的權益平衡,以及礦業發展議題必須與原住民利益結合的背景。而事實上,連代表資方的APEC企業諮詢委員會〈ABAC〉稍早在向APEC貿易部長會議報告時,也都強調礦業應提升包容性成長〈Inclusive Growth〉,為採礦區域內的弱勢族群〈包括原住民〉及社區創造更多利益和改善生活環境。
    反觀國內,亞泥礦權展延案爭議已引發原住民對現行礦業法的不滿,認為完全侵害其財產和文化,並強調原住民是礦業法底下環境正義與轉型正義的雙重受害者。對於現行礦業法,原住民最不能接受的有兩大部分,一是即使土地所有人不同意,礦業權者只要提存地價、租金或補償金,就可以先行使用其土地,此即所謂「霸王條款」。目前約有80%以上的礦區都位於原住民傳統領域之土地範圍內,長期以來一直受到礦業開採的侵蝕。二是將礦權展延改為「許可為原則、否准為例外」,但這部分則是在陳水扁總統時代於2003年修改礦業法的新內容,也埋下今天亞泥礦權開採展延案爭議的火種。
    目前原住民所要力爭的,是根據「原住民族基本法」第21條的精神,在原住民族土地或部落及其週邊一定範圍內的礦業開採,都應諮商並取得原住民或部落同意或參與,原住民可分享相關利益。由於該基本法在本質上等同於原住民的人權法案,也因此蔡英文總統才會要求行政院在提出礦業法修改案後,必須把原住民族諮商同意納入整套作業中。據瞭解,行政院提出的礦業法修法版本,除與時俱進修改過時或不合時宜的礦業法部分條文,譬如礦權展延納入環評,以利務實地推動台灣礦業永續發展之外,也明文納入原住民族諮商規範。
     然而,針對礦業法修法版本納入原住民族諮商權,日前在立法院第2次臨時會進行審查時已卡關。但值得注意的是,國內法學界特別提醒政府,把原住民族諮商權納入礦業法修法版本當心會違憲。因為憲法第143條第2項已規定,附著於土地之礦,屬於國家所有,不因人民取得土地所有權而受影響。因此,若在礦業法修法版本納入原住民族諮商權,恐將影響國家對於礦權的利用,甚至可能引發是否違憲的新爭議。法學界建議,在有關礦業法和附屬法規方面,對原住民族諮商權宜作「合憲性解釋」,即不能在國家已同意之下否決企業開採礦產,而原住民族僅能對其財產利益相關的賠償、補償作同意與否。
    總之,目前原住民族議題已經與礦業發展綁在一起,也成為APEC礦業議題的重要一部分。尤其面向2018年巴布亞紐幾內亞將主辦APEC礦業部長會議,國內礦業法修法版本納入原住民族諮商機制應屬正確的方向,在消極方面不但可以減緩原住民族議題對國內採礦產業的衝擊,在積極面則可持續向APEC分享我國現有礦業永續發展的礦場典範與經驗,並藉由礦業法修正案納入原住民族諮商機制,以突顯我國實踐「原住民族基本法」精神之用心。
 

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