時事關注

黑天鵝效應是否崩解全球氣候變遷協議
卓金和

2016/11/30

引頸企盼的巴黎協定終於在達成55個國家支持,排放總量占比高於全球55%前提下,於今年11月4日正式生效。雖然該協定沒有強制性,但對於支持環境保護的人們無疑是注入一劑強心針。然而,在眾人興高采烈準備參加「聯合國氣候變遷綱要公約」〈UNFCCC〉締約方第22次會議〈簡稱COP22〉時,打破所有主流媒體預測,川普以超過門檻的306張選舉人票當選美國總統,也成為影響世界的另一隻黑天鵝。
雖然影響選舉結果的因素眾多,但低碳能源政策所衍生的經濟與就業問題,是影響這次大選結果的重要因素之一。能源經濟學者歸咎川普的當選,在於成功挑起傳統礦業與再生能源等低碳技術發展之間的矛盾。從選舉統計結果不難看出,美國25個產煤州中,希拉蕊僅拿下其中4州。再由美國前5大產油州來看,希拉蕊也僅獲得加州的支持。反之,在以太陽光電發展為主的州中,希拉蕊則囊括絕大部分。
綜觀川普的能源政見,主要包括結束煤炭戰爭與鼓勵能源自主、退出巴黎協定並減少氣候變遷支出與降低再生能源的補貼等面向。首先,放寬傳統能源發展並不加以限制。在煤炭部分,川普傾向撤回歐巴馬時代力推的清潔電力計畫(Clean Power Plan),該法案主要鼓勵捨棄傳統燃煤電廠,改用天然氣或太陽能、風力等綠色能源發電。至於頁岩油氣開採則不對水力壓裂技術作限制,這技術對於開發頁岩油氣產業有重大的影響。另外,對於重啟與加拿大油砂產地相連且直通墨西哥灣煉油廠的Keystone XL長途輸油管線,以及允許在聯邦等公共土地進行石油與天然氣探勘的議題上表示正面意見。
川普在環境保護議題與歐巴馬陣營差異極大。由於川普與許多共和黨員都認為,全球氣候變遷是屬於自然現象而非人為因素,投入大量的人力資源僅會成為美國經濟成長的絆腳石,未來將退出全球氣候談判。此外,再生能源的發展是建築在全美國人的金援。川普提到過去許多國家的資金都挹注到倒閉的太陽光電業,造成資源的浪費外,也對生態產生衝擊。未來再生能源應與其他傳統化石燃料受到公平對待。
雖然許多學者仍在觀望後續的發展,但仍有幾個面向可進行分析。首先,選舉結果對未來石油價格將產生消極影響。因應美國能源自主目標,預期將減少境外的石油進口需求,再加上頁岩油氣開發造成供給增加,供需均衡使得油價持續低迷。面對美國頁岩油氣業者虎視眈眈,石油輸出國家組織〈OPEC〉為了保護自身的市場份額,也為減產協議增添變數。
再者,川普上任後美國退出巴黎協定仍有困難性。由於巴黎協定規定會員國4年之內不得退出,再加上美國慣例,經由國會同意簽署的法案如要退出,總統必須提出新事證來證明其必要性。但是,可以預期美國將消極的執行巴黎協定,也可能影響其他會員國的減碳決心。
此外,再生能源與燃氣機組僅會產生占比消長,燃煤機組再興起的可能性較低。目前美國共有30個州投入再生能源發展,相關設備業已投資,理應不會全盤否決,但發展速度可能不若歐巴馬時代。煤炭使用是川普的重要政見之一,然而在全球減碳趨勢及健康衝擊,以及頁岩氣競爭夾擊下,燃煤業者仍需走向低排放技術發展,包括持續研發碳排更低的超超臨界機組,並提升碳捕獲與封存能力,特別是碳捕獲後的輸送及監控技術,進而降低成本。
綜上而論,雖然美國選舉結果可能對能源政策產生不確定性,但似乎也不必過度擔心。美國擁有良好的監督機制,總統仍需與國會和反對黨進行協商溝通。以掌管美國跨區域電力調度中心的FERC為例,該機構由五位委員組成委員會,並透過多數決來決定相關事務。特別的是雖然委員的任期皆為五年,但其任期採交錯設計,也代表這次任期川普僅能提名其中2名委員。因此如要推動重大能源決策,仍須與其他委員進行協調。另外一個例子則為歐巴馬提出的清潔電力計劃,要求州政府減少燃煤發電及設立再生能源發展目標,受到許多州的反對,進而向法院提起訴訟而產生延宕等,在在證明總統不能獨斷行事。

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