時事關注

溫室氣體減量法通過對我國發電部門的影響
卓金和

2016/05/07

2015年6月15日我國通過「溫室氣體減量及管理法」,此法繼能源管理法與再生能源發展條例後,我國通過的第三項能源四法 。本法主要特色除將減碳目標納入法案外,並要求建立碳排放交易制度,以作為我國為達到減碳目標之配套措施。另根據台電2014年資料顯示,我國二氧化碳排放來自於台電發購電的比例為46%。再細部觀察台電發電部門的二氧化碳排放量,燃煤發電佔67%,燃氣發電佔27%,其餘則來自於燃油發電。面對未來核能除役溫管法的要求,國內的發電策略勢必要調整。故本文就我國短中長期的減碳目標以及溫管法對發電部門可能的影響進行討論,希冀提出適合的建議。
一般國際減碳目標可分為嚴格實質減量目標與較寬鬆的基礎情境(Business As Usual,BAU)減量目標,以及特定目的碳密集度減量目標三大類。實質減量目標以已開發國家為主,減量目標主要以回到過去某一年的排碳水準為目的,因歷史年度排碳為固定,可視為嚴格減碳標準。相較已開發國家,開發中國家主要以提交基礎情境減量目標為主,但由於BAU會隨著國民生產毛額等參數設定波動,提供開發中國家轉圜的餘地。此外,針對一些發展中的國家如中國與印度,選擇以碳密集度作為減碳目標,進而在追求經濟成長前提下,也能達到減碳要求。
過去我國體認為全球一分子,積極參與減碳行動,並主動向聯合國氣候變化綱要公約秘書處,提出以相對減量為目標的國家溫室氣體適當減量行動(Nationally Appropriate Mitigation Actions, NAMAs)以及國家預期貢獻(Nationally Determined Contribution, NDC),承諾於 2020年及2030年達成溫室氣體排放總量比BAU減少30%及50%的目標。
目前溫管法為我國長期的減碳目標,該法令規定2050年全國排碳量降到2005年的一半,為首次將嚴格的絕對減量觀念納入法令 。溫管法重要的內容包含減量目標入法與階段性檢討機制、能源稅推動、設備效能標準建立、碳交易制度建立與罰則等。雖然目前溫管法已經通過,但該法令相關子法目前仍有待協商訂立,相關碳交易的機制亦仍待建立。
針對溫管法對電力部門可能面臨問題,我們提出以下建議。首先,針對減碳目標修正應遵循修法之慣例。目前溫管法第4條規定2050年全國排碳量降到2005年的一半,顯示政府決心。但該條款又規定碳減排目標可參酌聯合國綱要公約及國內情勢變化,適時調整該目標,並由行政院核定。在此但書下,雖為執政者保留了彈性,卻也為相關業者的投資增加了不確定性與民眾對政策的不信任。據此建議,依歐美國家慣例,目標既已入法若要修改,也應在取得各界共識後經立法機關通過修訂,才能確保法律效力與落實之決心。
其次,針對效能標準建議採差異化設定。根據溫管法第17條,中央主管機關將針對碳排放源之設施產品及其他單位用料產出,訂立效能標準。因此,我國將針對電廠建立效能標準,然而若對既有電廠建立一致效能標準,將可能產生既有電廠供電風險。建議可參考國外方式,僅對新建造電廠設立效能標準。而對既有電廠則應配合碳排放市場之建立,優先參與交易,藉此鼓勵新設電廠或大型集中排放源投資最佳可行控制技術(Best available control technology,簡稱BACT),超標部分售予老舊電廠,以加速整體電業平均排放量的改善。
再者,溫室氣體與空汙特性產生區域與中央規範競合問題。舉例而言,依據高屏空汙總量管制配合事項,地方政府要求台電公司3座燃氣電廠必須減排5%以解決地方空汙問題,為此台電公司僅能以降載方式達成管制目標。然而,要求天然氣機組因應地方空汙問題實行降載,可能與溫管法擴大減碳技術發電目標產生矛盾外,天然氣降載所造成的電力供應缺口,仍要由其他地區機組補足,可能產生類似碳洩漏問題。建議中央與各縣市政府及早進行協調溝通,釐清責任義務並找出雙方的最適處理方式 。
另此兩法之衝突也突顯出溫減法在制訂時並未明確列入地方政府之權責,亦助長了各地『要產業、不要電廠』的搭便車(Free rider)心態。故建議未來實應落實『使用者付費、施益者受償』的原則,透過碳交易或是環境稅的方式,將外部成本內部化後,真實反映在不同電力價格之中,才能收節能減碳之效。
溫管法的通過不僅奠定我國因應全球氣候變遷里程碑,也正式代表我國將邁向減碳的新紀元,但目前針對執行的細節與配套仍未完備,有待政府與各方學者專家持續研擬與討論,盡快找出我國可行的階段性執行策略。

本院:104 台北市中山區德惠街16-8號
電話:總機 +886 (2) 2586-5000,傳真 +886 (2) 2586-8855 聯絡我們

南台灣專案辦公室:807 高雄市三民區民族一路80號43樓1-2
電話:(07)262-0898,傳真:(07)398-3703,聯絡人:詹佳融

© 2015 台灣經濟研究院 版權所有. 隱私權聲明