時事關注

川普政府新貿易政策與APEC SOM2觀察焦點
葉基仁

2017/05/26

美國總統川普於今年4月29日上任滿一百天,有媒體為他列下政治成績單:民粹造勢、裙帶關係、浮誇與混亂。有評論指其雖曾做出許多「嘗試」,真正完成的目標卻沒幾個,歸功於川普本身擅於自我宣傳,而且選民也買單。另有評論說川普意圖兌現的競選支票,幾乎都和推翻歐巴馬的政策有關,明指其「逢歐必反」,暗指他為反對而反對。對於這個台灣必須與他維持友好關係,甚至有可能是談判協商的對象,如果對川普的認識仍停留在這個層次上,並不明智,甚至很可能導致誤判形勢。
川普是個作家
如果上Google搜尋關鍵字:「川普著作」,第一個跳出來的網站是博客來,上面顯示川普出版過的書有11本。最近的一本是由時報出版社發行的「總統川普:讓美國再度偉大的重整之路,將帶領世界走向何處?」,總頁數328頁,出版日期為2017年3月12日。事實上,川普打敗希拉蕊之後,他在1987年的暢銷書「交易的藝術」(The Art of the Deal)再次大賣。這本書曾經在《時代》雜誌暢銷榜上雄踞48週之久,銷量據信超過300萬本。(雖然這本書是不是川普所寫,似有爭議) 另一本吸引讀者的書是為競選而寫的「再次偉大」(Great Again)。Amazon.com的暢銷書榜2016年11月9日顯示,「交易的藝術」排名由1107名竄至24名,「再次偉大」由5340上升到172名。其他資訊顯示川普的著作至少有十六本之多,對比歐巴馬只出過四本書,希拉蕊六本,川普明顯有過之無不及。
檢視川普的著作,大多數跟企業經營有關,他談策略、談判及經商成功之道。曾有行銷學者認為川普是一位非常懂得自我行銷的企業家,把他的名字當作品牌來經營,而且還相當成功。與川普經商的獲利相比,出書的版稅應該不是他所看重的,川普真正在意的是出書有助營造他的「川普品牌」跟企業知名度。持平而論,願意親自寫書向世人介紹自身成功法門的知名企業家,中外都不多見。偶有一些自傳式的書籍,如巴菲特的「雪球」,作者並不是企業家本人。再者,安排一本書的章節段落,本身就是一個邏輯運作以及不斷修改的過程。川普願意經常性花費大量時間、精力寫書,顯示他是一位有整理自已想法習慣的生意人,這點已經讓他與眾不同,而且跟多數媒體認為他慣於隨性發言、愛說大話的印象,有很大反差。
川普總統的行動力
接著,我們不妨看看川普總統展現的行動力。川普在上任後的一百天之內,非常努力兌現競選中大部份的承諾。他經常透過總統行政命令,積極推行他的新政,例如:退出TPP、恢復北達州與南達州的輸油管計劃、減少對開發傳統化石能源的限制、廢除歐巴馬的「男女廁所平權」計劃、取消對「庇護城市」的聯邦撥款、加速遣返非法移民、緊縮引入海外專才的H1B工作簽證計劃、委任保守派的最高法院大法官Gorsuch,以及為了創造就業、追求公平貿易,宣布遵守美國貿易法規高於WTO規範等。可以看出,川普其實非常在乎他在競選時立下的承諾,就像在乎川普品牌一樣重視。
然而媒體最常報導的則是他遭遇的挫折,例如針對少數穆斯林國家的「入境限制令」、移民遣返問題、推翻歐巴馬健保法案、美墨邊界高牆等。加上川普修正對NAFTA的看法(台灣媒體稱之為「髮夾彎」)、增加財政預算、加徵邊境稅、調降富人稅等招致的種種批評,認為他能力不足、說一套做一套、違反對選民的承諾。在訊息解讀上,宜謹慎小心。
雙邊取代多邊?
在經貿策略方面,川普當選後美國最大的改變,大約是以雙邊協商取代多邊機制。他對WTO機制的不信任早在競選期間已顯露出來,他的論點是要捍衛美國主權,甚至揚言不惜退出WTO。川普當選後更明確表達了「自從美國獨立以來,我國的基本原則就是,只有美國政府制定的規則與法律才能規範美國公民,而不是由外國政府或國際機構(暗指WTO不能規範美國人)。」
從歷史角度來看,美國的對外經貿策略,或者是以多重雙邊主義來完成多邊主義形式,不然就是以雙邊主義來對抗多邊主義,以達成單邊主義的目標。川普宣示美國優先,施政追求美國短期利益極大化,試圖用他所擅長的雙邊談判達到創造美國國內就業的目的,建構以美國為軸心、他國為輪輻的「多重雙邊」經貿關係,形成一張貿易網絡,藉著軸心輪輻(Hub-and-Spoke)體系有利於軸心國家的特性,實現以貿易促進美國經濟成長的目標。
「公平的」貿易政策
本文截稿前,美國貿易代表署(USTR)貿易代表萊特海澤(Robert Lighthizer)任命案尚未獲參議院通過,因而對於美國貿易政策細節,外界仍然只能根據「2017年貿易政策議程及2016年年度報告(2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report)」加以推測。該報告中列出四大貿易優先事項:捍衛美國主權、落實美國貿易法規、鼓勵他國對美國開放出口市場、協商出更好的新貿易協定。除此以外,報告中還提出了對「不公平貿易」行為,美國可能採取的行動包括1974年「貿易法」的201及301條款,啟動反傾銷調查或課徵平衡稅,這些被川普政視為「不公平」的貿易行為有「傷害性傾銷」及「受補貼進口」。同時,白宮國家貿易委員會(NTC)主任納瓦羅(Navarro)表示為推動「自由、平等且互惠」的貿易,美國將要求貿易夥伴降低關稅,以減少美國的貿易逆差。在被納瓦羅點名的貿易逆差國名單內,中國大陸、日本、南韓、台灣都在其中。
此外,今年3月31日川普簽署行政命令,要求對美國貿易逆差進行大規模研究,並研擬加強懲罰性關稅的徵收,以檢視美國近年來不斷持續擴大迄今已超過5,000億美元的貿易逆差,找出根本原因,包括任何形式之貿易弊端及非互惠的貿易作為。在美國眼中,台灣主要的貿易障礙為牛、豬進口限制。
對比美國財政部長梅努欽(Steven Mnuchin)在4月份表示「美國總統川普的方針是確保我們擁有自由且公平貿易」,以及強調「川普總統支持互惠貿易協議以及互惠自由貿易。」已間接說明川普並不反對自由貿易,而是認為過去的全球化自由貿易可能導致「不公平」的貿易結果。而他的任務就是要把這個現象導正過來。換句話說,川普想要做、正在做的事情,在他的認知裡,可能並不是反對自由貿易,而是針對全球化自由貿易過程中衍生出來的不公平、缺乏效率的現象,提出修正的方法,以「公平」「互惠」提升自由貿易的效率。
2017年APEC第二次資深官員會議觀察重點
雖然美國貿易代表萊特海澤尚未正式就任,不過從川普政府決策官員近來的談話當中,隱約可以歸納出美國的貿易政策,大致呈現以雙邊取代多邊協商的傾向,並且強調公平、互惠或平衡的自由貿易。
這些觀點,是否也會出現在APEC今年五月份即將展開的第二次資深官員會議(SOM2)?又會是以何種方式被提出,都是有趣的觀察焦點。由於APEC是一個複邊(plurilateral)形式的論壇,多年來扮演亞太自由貿易區(FTAAP)的育成者,並且朝向更緊密整合的方向努力。美國過去一直扮演APEC領導者的角色,在川普宣示退出TPP之後,川普政府對於FTAAP的意向會是支持?還是反對?或是保持戰略模糊? 
觀察美國在APECSOM2期間於5月13至14日舉行的於貿易與投資委員會(CTI)上的發言,關於區域經濟整合議題,則有以下兩個重點:(1)後茂物願景(Post-2020)議題:對於中國所提「後-2020願景」應包括完成高品質的FTAAP,美國認為現階段針對後茂物願景應限於學術性討論為宜。任何啟動新FTA談判的想法均不切實際。(2)FTAAP議題:美國表示無法同意FTAAP主席之友小組的工作規劃,也不同意將工作規劃提報今年11月舉行的APEC領袖會議。

對於台灣來說,未來參與APEC各層級會議的準則,似乎應該以爭取與更多會員體雙邊合作的機會為目標。除了謹言慎行、不誤觸紅線,應量表達對亞太地區進一步整合的期望與支持,特別是應盡力強化與地主國越南的經貿合作,為新南向政策的施行,作好舖路的工作。
 

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