時事關注

中國實施外商投資負面清單對台灣爭取外商投資之競爭影響初探
盧俊偉

2017/11/06
為了吸引及留住外資,中共領導人習近平於中共十九大報告中再次指出,中國未來對外商投資將採取大幅開放的負面清單管理制度,與國際接軌,終結實施三十餘年的投資審批制度。此一新外商投資管理政策的提出,是總結了過去中國在各個自由貿易試驗區試行外商投資負面清單制度的經驗結果。事實上,早於2013年中共十八屆三中全會已提出實施「市場准入負面清單制度」的主張,並且自2016年起於天津、上海、福建、廣東等四個省份及直轄市進行試點。今(2017)年6月底時,中國國家發展和改革委員會、商務部已聯合發布了《外商投資產業指導目錄(2017年修訂)》,首次明確提出在中國全國範圍內實施「外商投資准入負面清單」的特別管理措施,對於負面清單以外的行業領域,原則上不得對外商投資實行限制性措施,而且限制性措施的法條也從原先2015年版的93條減至63條。儘管目前新的負面清單的具體細節尚未公布,但中國政府已對外宣傳這是一項重大利多政策。
不過,依過去的政策執行結果來看,新負面清單的開放程度、政策實際落實程度,會否真如中國官方所宣稱,仍有待觀察。如果開放程度不大,對外商投資不見得有多大誘因;但如果新負面清單的開放程度大,預估對外資將具有較大吸引力,對台灣而言,可能排擠部分外資原本打算來台投資的機會。因此,中國提出負面清單的後續發展,值得我們持續關注,並預為構思因應之道。
儘管中國政府宣稱負面清單將大幅開放,不過一方面,目前已有專家預估新負面清單的長度將會很長,也就是名義上看似大幅開放,但在實際做法上仍會技術性維持保守謹慎的態度。另一方面,現在於自由貿易區中尚未開放外商投資的行業領域,多半是基於國家資源戰略、國家安全、產業保護等考量,甚至是為了維持國有企業的產業控制地位,而限制外商投資。依今年六月中國國務院發布的《自由貿易試驗區外商投資准入特別管理措施(負面清單)(2017年版)》來看,雖然進一步放寬了軌道交通設備製造、醫藥製造、道路運輸、保險業務、會計審計、其他商務服務等行業的准入限制,但是仍基於上述各種考量,而限制了一些其他國家通常不會禁止或限制外資經營的行業,例如網路服務業(互聯網和相關服務)、廣播電視節目製作經營公司等。這些諸多例外考量,未來在擴及適用中國全境的新負面清單中,會否全面棄守而大幅開放外資進入經營,仍不無疑問。惟仍建議政府及各界可持續密切觀察未來即將提出的負面清單內容,以及後續實際落實情況。
就台灣因應對策而言,假設未來中國的新負面清單確實大幅開放且實際落實,那麼在制度法規大幅鬆綁的情境下,確實可能對外資產生新的吸引力;不可諱言,當然也可能因此排擠了部分外商來台投資的機會,尤其是在兩岸都想極力發展的新興產業項目上,可能會面臨更多爭取外資的競爭。不過,觀察目前中國在自由貿易區內仍然禁止或限制外商投資的行業,有些其實是與發展物聯網、數位內容及電商等數位經濟、生技、文創(中國加入WTO已承諾開放的內容除外)等新興產業密切相關的行業,仍維持禁止外商投資,將來在適用其全國的新負面清單中,預料應不會有更進一步的開放。而這些行業領域,台灣對外商投資皆沒有限制或禁止。
例如與物聯網相關的地圖繪測、導航電子地圖編制等專業技術服務業,仍屬於禁止外商投資項目;與生技產業有關的人體幹細胞、基因診斷與治療技術的開發和應用等專業技術服務業,也是禁止外商投資;與數位內容和電商等產業有關的「互聯網和相關服務」,包括網路新聞(互聯網新聞信息服務)、數位出版(網絡出版服務)、數位影音平台(網絡視聽節目服務)、數位文化與內容(網絡文化經營,音樂除外)、社群媒體(互聯網公眾發布信息服務)等,除了中國加入WTO已承諾開放的內容之外,其餘也禁止外商投資;與文創產業相關的出版公司、「電影製作、發行、放映」、廣播電視節目製作經營公司等,也禁止外商投資。
生技產業、文創產業,以及包含物聯網、數位內容及電商在內的數位經濟,都是目前我國積極發展的重點產業項目,台灣應把握中國短期內預期仍將禁止外商投資上述新興產業之相關行業的機會,積極與美歐日等先進國家展開產業合作,爭取外商來台投資相關新興產業。
 

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