台經社論

團結致遠建構年金改革的共同基礎 [2015/12]

一個堅實穩固的年金體系,可讓勞動者退休生活無虞,使社會高齡者經濟有所憑藉,落實壯有所用、老有所養。尤其是我國除全民健保的醫療照顧外,更有開辦國民年金保險,以及從2009年開始,讓投保勞工保險退休者也可在一次請領全額退休金外,比照軍公教人員選擇按月請領勞保年金。在此架構下,儘管金額仍因職業別而存在極大差異,但我國卻已經建構了一個涵蓋面相當完整的年金制度基礎;國人們經由各類別保險的參與,除了可利用健保降低疾病負擔外,也都可在退休後按月領取相關年金,作為保障高齡者生活所需,以安享退休生活。

只是,也隨著勞保月退制度的開辦,卻同時為台灣社會掀開了當前社會保險的根本課題:由於各類保險在收支上的嚴重失衡,加上受限於僵固的所得替代率設計與台灣少子化發展,讓各類年金制度的財政存續度都將比大多數國人的平均餘命更短。依據監察院統計各保險基金的精算報告,如果再不調整給付條件,軍保將在2019年率先面臨破產,其次則是勞工保險2027年、公務人員保險2030年,就算才剛開辦的國民年金制度,也將會在2046年面臨破產。換句話說,如果沒有政府源源不斷的預算支持,則目前國人所辛苦參與的各項年金保險,將在未來的20年間逐項破產。屆時,除非政府提高未來投保者(後代子孫)的負擔,或者排擠其他政府支出來支應退休者的生活現金需求,否則將使大批投保者臨老無助、求助無門,造成社會安定的莫大挑戰。

況且,上述年金保險的財務失衡還不是問題的全貌,由於我國於推動各項社會保險時,賦予政府相當之責任,政府除須肩負以雇主身分負擔之保險費外,往往另須承擔一定比例之保險費與行政經費,甚至尚須依法負擔差額補助及虧損撥補。例如:在2016年中央政府預算中就編列了對於全民健保、公保、勞保等新台幣2,801億元的社會保險補助預算,對照2016年人事費用以及社會福利預算的停滯成長,這筆用於社會保險的補貼預算卻大幅增加300多億元之譜。但就實際上而言,政府對於高齡者的照顧,除了社會保險的現金津貼外,還應該對弱勢民眾提供必要的社會救助,以及進行對高齡者慰問訪視的社會服務,這些也都需要預算的支持才能運作。只是,由於當前年金保險的財務失衡,已經造成政府財政的大幅缺口,更突顯出當前財政為了支撐社會保險的永續,早已經衝擊了政府正常服務能量的維持。耗費了將近1/7的政府總預算支撐社會保險系統,卻因為財政規劃不當而倒閉聲四起,所引發不論是已退休者或者是在職者對於未來經濟安全的恐慌,都是政府責無旁貸必須加速因應處理的課題。

回顧過去幾年,雖然馬英九總統曾說:「年金改革,今天不做,明天就會後悔。」他也同時認知到目前年金制度存在「經費不足、行業不平、世代不均」;因此在2012年開始下令組成「行政院年金改革小組」,以推動各項年金改革業務。然而,事後證明,這一切只是空口白話,虛晃一場。在過去幾年中,政府不僅無法針對各種年金領多繳少的頹勢來加以改革,反而立法保障原屬行政命令的軍公教人員優惠存款利息補貼(也就是俗稱的「18趴優惠存款」),造成未來預算的沉重壓力。而這也顯現出特定族群反彈力道的強烈,例如:2012年時任行政院長的陳冲意圖改革沒有法源的年終慰問金發放基準時,這些反對改革的聲音,甚至以「菁英論」來痛批當時的改革努力,並向社會嗆言:「若質疑軍公教領太多,軍公教的門打開的啊!你來參加考試啊!」進而動員軍公教人員,主張利用廢票討回年終慰問金。於是,年終慰問金調整的嘗試,在沒有足夠的社會輿論奧援下,也只能退縮改革幅度,甚或成為陳揆鞠躬下台的因素之一。

也在這一波前述特定族群對年金改革的激烈反彈中,加深了台灣社會對立的隱憂,彷彿擁有軍公教身分與眾多不具軍公教身分的國人間必須彼此對立、算計,甚或交互指責破壞台灣財政永續,令人十分遺憾。

事實上,如同銓敘部的研究指出,就職業別而言,年輕公務人員不僅沒有享受職業優勢,更要面對著雙重的世代不均,如果不即時改革現行制度,將來勢必會繳得更多、領得更少,甚至連領都領不到。未來台灣高齡者享受的退休保障,應該是在一個不分職業別的基礎年金基準下,再針對職業別上所應有的權益與尊重進行差異性服務,而不該維持現有的職業藩籬,造成社會無謂對立。本文建議除了現金給付之外,政府可以變更思維,利用將超過基本生活所需的年金承諾轉換為限時領取的消費憑證,讓對於高齡者的生活保障服務再造為青壯年的就業機會,健保的醫療服務就是一例;此外,包括健康促進、長期照護甚或生機飲食等項目,都應該可以作為高齡者退休後「實務給付」的標的,一方面藉由在地服務的提供創造在地就業,另方面也讓預算的籌措與編列更有世代團結互助的實質意涵。

畢竟,能夠領受優渥退休條件的公教人員並非多數,或許有些人仍罔顧現實而存有「焚林而田、竭澤而漁」的心態,奢言信賴保護。但試想,如果政府無法有足夠的資源針對多子女家庭來提供必要的生活與教育協助,卻放任讓坐擁高額穩定退休金的退休人士出國遊山玩水或投資不動產進行世代移轉,那台灣社會階級將逐步僵固,弱勢家庭將難以翻身,而這是我們全然無法接受的台灣未來。

國人之間,本來就來自不同職業族群,不論是不是公務人員,本來就有不同的責任角色,但卻分享著同樣的世代責任。我們相信,只要能夠喚起台灣的共同意識,重新建構世代互助思維,體會到國家的預算書只能有一套,國家資源本來就是在不同的政策目標間尋求折衷妥協,一旦政府破產,將沒有單一族群獨存的空間。期待在2016年新政府施政作為中,能夠加速進行年金制度改革再造。而台灣,也希望在團結的出發點下,藉由年金改革,再次塑造經濟再發展的契機。

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