本文經產業雜誌刊登─”新政府產業政策評析 ”，第553期
一、前言
市場上普遍認為2016年全球經濟雖可望持續緩慢復甦，但就近日國際預測機構如世界銀行、環球透視、國際貨幣基金組織、經濟學人等所公布之更新數據觀察，整體國際情勢仍然偏向保守，全球貿易成長也同步遭到下調，而在全球貿易展望不如原先預期的情況下，不利於國內商品出口及民間消費表現。
除受到全球景氣影響之外，由於國際油價跌幅過大，自2014年年中油價開始崩跌，至最低點時跌幅超過六成，近期雖然小幅反彈，但仍影響進出口在名目金額方面出現明顯減少，同時對於實質面產出也帶來負面衝擊，再加上中國景氣趨緩拖累亞洲經濟表現，更使得我國出口難以成長。就實質面觀察我國出口表現，除了礦產品因油價下跌趨勢明顯導致需求減少之外，其餘產品出口如電子零組件產品前兩月衰退6.41%、機械產品衰退10.32%、資通訊產品衰退9.86%、塑橡膠製品衰退14.22%，均出現衰退表現。
因此，主計總處在2月底公布了2015年台灣第四季經濟成長率數值為-0.52%，其中外需貢獻-1.28個百分點，內需貢獻0.76個百分點，顯示對外貿易表現不佳，成為主要拖累成長表現的因素，是2009年金融海嘯以來再次出現連兩季經濟負成長的情況。同時，對於2016年國內全年景氣表現的預估方面，主計處預估全年經濟成長率為1.47%，其中內需貢獻1.36個百分點，外需貢獻僅0.11個百分點，再次突顯近期台灣對外出口表現不佳，是造成景氣持續走弱的最重要因素。
有鑑於此，加以目前國際產業趨勢朝向產業積極轉型、國家資本主義及區域經整合邁進。相較於許多貿易競爭對手，在產業的轉型、結構的調整和加入區域經濟整合的速度，我國都相對落後，為了因應全球自由化的浪潮，臺灣產業的結構必須快速調整，除對內應強化產業結構轉型，對外則是參與經濟整合(如TPP、RCEP)。其中為強化國內結構轉型，使國內產業發展脫離製造業成長減緩、服務業弱化之窠臼，有必要增進現有政策調整工具，如合理稅制、科技預算、資金取得、環境建置、人才培育，以及土地取得等，以協助經濟持續成長。
事實上自從2008年金融海嘯造成全球性的經濟衰退，使台灣產業面臨嚴峻挑戰，但另一方面卻也帶來產業轉型與重組的契機，以及發展優勢關鍵技術的機會，若能掌握關鍵時點，必能在景氣復甦時讓台灣產業更具競爭優勢。過去政府在101年行政院核定臺灣朝「製造業服務化、服務業科技化與國際化、傳統產業特色化」的「三業四化」發展，作為台灣產業結構優化推動主軸；經濟部已選定兩階段9項示範亮點產業推動，近期更參考國際趨勢，滾動檢討作法，並擬定「產業升級轉型行動方案」，以及「生產力4.0發展方案」，以提出具體行動方案來全面推動我國產業結構調整。
然而2016年1月16日總統大選結果確定由蔡英文主席當選之後，觀察蔡主席相關產業經濟政策之政見內容，主要以「綠能、物聯網、生技、智慧機械、國防」為主軸，內容還包括推動方向及具體作法，因此，在未來政府政策走向必然依據新產業政策作為主軸的情況下，考慮國家政策延續性，以及有限國家資源的有效運用，如何適度連結新、舊政府產業政策，對政府來說將是重要課題。以下將簡單針對新、舊政府之相關產業政策內容評析，並於加以比較後提出相關建議。
二、現行重大產業政策規劃
(一) 產業升級轉型行動方案
面對全球化的經貿競爭浪潮、區域經濟的整合及強化，以及國際產業發展之趨勢，若無法以國際化的思維適時調整相關產業發展政策，則我國產業在全球上的發展必定受到限制，而目前我國產業發展上，主要面對以下幾項較迫切的問題：
1. 產業成長動能集中：出口及投資均集中於製造業(尤其是ICT產業)，服務業發展緩慢。
2. 產業附加價值偏低：多從事零組件(中間財)及代工，核心技術仍仰賴國外輸入，附加價值不易提升。
3. 研發投入有待加強：總體研發經費仍不足，且多集中於產品或製程改善與高科技領域，但傳統產業及服務業有待提升。
4. 人力資源成長面臨瓶頸：人口結構變遷導致總體勞動力即將下降，不利產業擴張，誘因不足導致高級人才外流情形加劇，影響台灣產業技術升級。
5. 品牌發展亟需突破：自有品牌實力較弱，除人才及資金不足外，智財、專利、設計及通路均需強化。
為解決上述的這些問題，經濟部提出「產業升級轉型行動方案」，將透過「維新傳統產業」、「鞏固主力產業」、「育成新興產業」三大主軸，延伸「推高值」、「補關鍵」、「展系統」、「育新興」、「助中堅」等五大發展策略，以達成2020年製造業高值／質化的目標，其行動方案主要內容簡述如下：
1. 推高值/質—提升產品品級及價值：發展高值化研發；促成上中下游研發聯盟；協助整合開發測試認證；協助建立全球運籌中心。
2. 補關鍵—建構完整產業供應鏈體系：盤點產業缺口；籌組研發聯盟，建立自主體系；應用主題式研發輔導能量；推動跨業合作，擴展應用領域。
3. 展系統—建立系統解決方案能力：盤點輸出能量，以國內市場為試煉場(test bed)爭取全球商機；籌組系統整合聯盟，建立旗艦團隊強化輸出實力；建立海外標案財務支援機制。
4. 育新興—加速新興產業發展：鼓勵產學研合作，提升國家創新系統效率；構築新興產業生態體系(eco-system)；整合跨部會輔導資源、法規鬆綁，協力促進產業發展。
5. 助中堅—帶動更多中堅企業發展：輔導技術深耕；協助建立目標市場地位；塑造優質品牌形象。
而各主要推動策略中所選定之相關短中期重點推動產業整理如下表1。
表1產業升級轉型行動方案短中期重點推動產業
資料來源：經濟部工業局。
(二) 生產力4.0發展方案
全球生產模式製造歷經自動化、量產化、全球化發展歷程後，近三年，不論是德國「工業4.0」、美國的再工業化政策、日本的人機共存未來工廠、韓國的下世代智慧型工廠，還是中國製造2025計畫，全球主要國家均積極推動建構網實智能化製造、生產、銷售系統，以快速反應或預測市場需求；產業供應鏈垂直與水平數位化、智能化，成為全球搶單競爭關鍵。其次，先進國家為因應就業人口數下降的必然趨勢，推動數位製造、網實整合智慧製造發展，也是逆轉人口危機為轉機的重要發展策略。
台灣同樣面臨工作年齡人口減縮，同時產業受開發中國家搶占量產市場、工業國搶占中階客製化市場的雙重挑戰。在接踵而來的第四次工業革命，如何促進國內產業創新轉型、掌握關鍵技術自主能力、維持國際競爭力，是我國產業發展之重要課題。
對此，行政院日前以「智慧型自動化產業發展方案」為基礎，整合商業自動化、農業科技化發展進程，提出「生產力4.0」發展規劃，期能開發智慧機械、物聯網、巨量資料、雲端運算等技術來引領製造業、商業服務業、農業產品與服務附加價值提升，同時，發展人機協同工作的智慧工作環境，以因應高齡化社會工作人口遞減的勞動需求。
在策略方面，將以「優化領航產業智慧供應鏈生態系統」、「催生新創事業」、「促進產品與服務國產化」、「掌握關鍵技術自主能力」、「培育實務人才」、與「挹注產業政策工具」等6項推動主軸、18項策略，60項具體行動措施，推動生產力4.0產業發展，以加速產業鏈垂直、水平數位化及智慧化加值轉型。針對六項推動主軸簡述如下：
1. 優化領航產業智慧供應鏈生態系統：策略選定聚焦於電子資訊製造業、金屬運具製造業、機械設備製造業、食品製造業、紡織製造業、零售及物流服務業、領航農業(生技農產業、精緻農產業、精準農產業)等，深化其企業內垂直價值鏈智慧化能力、以及打造產業水平供應價值鏈智慧化能力，優化產業結構，鞏固國際接單能力。
2. 催生新創事業：項目包括：(1) CPS零組件(如感測器、傳感器、控制器等)及智慧設備製造業、(2) CPS解決方案服務業、(3)積層製造關鍵設備、系統、零組件、材料產業等、(4)積層製造應用新創產業。
3. 促進產品與服務國產化：藉由推動導入生產力4.0關鍵系統與零組件、及服務產品的過程，促進產品與服務國產化。
4. 掌握(CPS)關鍵技術自主能力：以智慧自動化為基礎，集成電腦化/數位化/智能化技術，以物聯網、智慧機器、巨量資料等科技發展具備有適應性、資源效率、及人因工程的智慧工廠，以貫穿商業夥伴流程及企業價值流程，創造產品與服務客製化供應能力。透過提供關鍵技術模組工具、或提供共通技術平台、或優化技術性能、突破技術瓶頸等創造產業科技自主能力。
5. 培育實務人才：推動作法為「產業在職人才培育」、「產學連結跨域科技人才培育」、「產學研連結培育國際實務人才」、及「產學研單位延攬國際專業人才」等4項策略，18項具體行動措施。
6. 挹注產業政策工具：運用獎勵投資、併購、融資貸款、創投資金、研發支出投資抵減、中小企業輔導體系及信用保證機制等產業升級政策工具，針對所選定的領航產業，優先運用產業升級轉型相關政策工具，促進各企業(商家)、工廠(工場)建置生產力4.0設施能力、研發能力、經營管理能力。並針對先進製造與積層製造應用，研制配套法規，以促進產業創新加值發展。
圖1「行政院生產力4.0發展方案」六項主軸策略
就上述說明內容來看，政府原有之產業政策內容完整，對於產業發展策略的敘述詳盡，即便在早期的三業四化的內容裡，雖僅選擇九項亮點推廣產業，但整體而言，計劃本身仍是針對製造業及服務業整體而設計，執行時並不局限於亮點產業，而後續的產業升級轉型行動方案、生產力4.0發展方案中，所列舉的重點推動產業，幾乎囊括國內主要產業範圍，可說是面面俱到的規劃做法。
不過，從另外的角度切入，由於涵蓋面向相當廣泛，因此不論是在政府對外宣傳政策時，或是民間廠商希望了解相關規劃內容，都容易出現不易聚焦的情況，產生事倍功半的現象。同時，我國目前政府所擁有的資源與過去相比屬於相對短缺的狀態，若需要包含的面向過於寬廣，則難免會出現投入資源不足，導致執行成效不如預期。
三、新政府未來重大產業政策概述
在新政府方面，其產業政策內容主要願景在於「新經濟發展模式」，以「創新、就業、分配」為核心，期望達成改善企業利潤、提高勞工薪資等目標。在策略方向上，則主要包含：創新：打造支持創新的環境，創新帶動產業升級與轉型，以升級轉型來提高企業的利潤；就業：產業能創新升級，能創造大量且優質就業機會，企業有能力提高勞工薪資和待遇；分配：「經濟要成長，分配要公平」。經濟成長的果實，務必要分配給每一個階層的人們，要讓每一個社會成員，都能在經濟成長的道路上，發揮個人的能力，擁有更多的機會和財富，實現分配的正義性。
另一方面，由於目前政府資源相對有限，在法定債務上限的限制下，舉債空間已經不大，因此在推動產業發展政策時，有必要針對幾項策略性產業集中火力，避免國去產業政策面向可能過大造成的問題。因此，新政府主要選定綠能、物聯網、生技、智慧機械和國防產業，做為未來產業發展的主要軸心。此五產業一方面是符合台灣下個世代的需要，主要在國家安全、能源自主、智慧城市、高齡化社會等等問題和需求，並在發展過程中力求北中南均衡發展，讓各產業在北中南都有發展機會，透過產業聚落方式推動，連結國外產業聚落，引進國際人才、連結國際市場。
(一) 綠能產業
綠能產業方面主要方向以「節能」「創能」「儲能」「系統整合」為主，以設備商、資通訊產業、能源服務業結合，配合智慧城市的建設及政府節能目標發展，投入太陽能、離岸風電、地熱、海洋能與生質能前端開發，並協助有關鋰電池、燃料電池、氫能等本土廠商技術商業化。規劃更細緻的時間電價，創造離鋒、尖峰之間的儲能需求，達到培植台灣廠商整廠規劃能力，接軌物聯網契機，讓台灣綠能產業成為系統品牌，走進世界。
具體作法主要規劃如下：
1. 連結ICT、材料、機械產業和法人、學校的研究資源，引進國外廠商技術轉移或資源共享，形成一個多元、創新、有實戰能力的綠色能源產業生態系；
2. 在台南沙崙成立「創新綠能科技園區」作為生態系樞紐(hub)，串連研發、製造和人才、資金；
3. 開發離岸風能、南台灣的太陽能、宜蘭的地熱或太平洋的海洋能；
4. 國內需求扶持產業，逐步提升綠能的比重，帶動相關產業的投資，預計會帶動上兆的投資金額；
5. 提升系統整合的能力，走向出口，進軍國際市場，讓綠能成為下一個明星產業。
(二) 物聯網
在物聯網的部分，目前國發會提出「虛擬世界發展法規調適規劃方案」，目標打造台灣成為網路樞紐、型塑數位生活未來型態、完善電子商務發展環境。此為一跨部會的方案，相關部會均有配套措施，同時有短中長期計畫支應。另國發會有「創業拔萃方案」，從種子期到IPO，在法規協助、早期資金、連結國際給予協助。此外，新政府物聯網政策中，可能面對的問題在於，創業拔萃方案是以現有台北市花博公園會館為群聚基地，新政見則以桃園為基地，未來可能面對資源分散的風險。
而在亞洲矽谷計劃之中，其關鍵成敗在於如何有效連結國際先進技術人才，以及創投資金進駐台灣。應可透過產業升級轉型行動方案目前執行已達成之成果，作為招商與產業技術人才交流之起點。同時，以桃園為中心的亞洲矽谷計畫(包含亞洲創新研發人才交流中心與亞洲青年創新IPO中心)，可能國發會創業拔萃方案設定北市花博公園為基地的方案，會有資源分散的可能，未來新政府可再思考如何整合，讓資源運用更有效率。
藉由亞洲矽谷計劃，可引申打造國內優質創業環境，擴大創業空間、再創地方特色，也就是說除桃園地區的亞洲矽谷外，應思考產業聚落，透過既有計畫，擴大發展具地方特色的青年創業園區，如高雄為雲端及遊戲創意創業園區、台中為創意機器人園區、台北為軟體應用及大數據創業園區，來深化技術研發、提供青創動能。
此外，由於物聯網相關的創業，需要解決方案業者支持，故可透過國內IC設計業者，提供優質平價物聯網應用開發平台，讓創業青年可以快速創作；並引入國際資源、強化海外推動，即針對特定應用，如VR、智慧車等，可引入外商資源，在台灣設立研發中心及試驗園區。而國際合作除了矽谷之外，可進一步再思考與歐盟或日本主要業者技術合作之可行性；強化系統整合方案輸出，持續推動台灣優質產品及解決方案海外輸出的能力。
(三) 生技醫藥
在生技醫藥方面，政府推動「生技新藥產業發展條例」支援生技產業發展，在上游學研、中段法人、中心研發、下游技轉與商品化輸出，皆有政策投入。另一方面，行政院規劃「生物經濟發展方案」於「生技起飛鑽石行動方案」結束後予以銜接。「生物經濟發展方案」係將生物科技擴散應用於醫材、食品、工業、農業之上，目標在於擴大產值、設計附加價值，推動國際化及提高全民福祉，以及平衡對電子資訊等的過度依賴，推動策略上，包括產業化、國際化，以及聚落的發展等。
此外，目前生技產業已相對較其他產業獲得較多的資源，包括政策資金、租稅優惠，如再加強資源投入或者租稅優惠，可能造成過度投資，或業者可能低估潛在風險。而新政府提到相關的人才、租稅、資金等環境營造構想，亦可調整現有生技新藥產業發展條例的方式來進行整體規劃。
(四) 智慧機械
針對智慧機械產業規畫，「生產力4.0方案」中有相關措施，包括結合物聯網、智慧機器人、巨量資料，發展智慧化製造、智慧化服務、智慧化農業，參與單位包括經濟部、科技部、教育部，而「產業升級轉型方案」之展系統中，智慧自動化生產方案以及整廠整案輸出方案方向一致。因此未來可能面臨問題在於以大台中為基地，是否足夠支撐各產業智慧化，以台中的能量可能僅能推動製造業智慧化，另外目前已有政院層級的「生產力4.0科技發展策略會議」定期討論，是否再成立專案會報或常態性編組需商議。
建議可先以目前作法加以延伸或改進，首先，將產業升級轉型行動方案之展系統方案中眾多項目，集中資源在使精密機械升級為智慧機械之政策。透過精密機械產業的創新升級成功案例，帶動其他展系統方案的推動。而產業力4.0尚未有設定區位發展之策略，為有限連結現有政策，可加強有關生產力4.0區位佈局策略。
其次，智慧機械創新產業計畫以精密機械業的智慧化為發展主軸，故關鍵在於精密機械業與ICT或智慧科技之結合，建議審視生產力4.0發展方案有關智慧科技之部分，思考如何與智慧機械創新產業計畫整合，以利計畫成效。未來智慧機械除了運用在工廠外，不排除智慧機器人運用在物流、照護、家庭的可能性，建議擴大試煉場域，開放政府商機、提高跨業合作的機會，經由機械之智慧化，可望提升我國業者創新商業模式、提升獲利之機會，故建議智慧機械創新產業計畫與既有創新商業模式諮詢輔導計畫建立鏈結。
(五) 國防產業
目前經濟部有「工業合作推動計畫；IndustrialCooperationProgram(ICP)」，依採購金額一定比例，執行技術移轉、國內投資、國內採購、國際行銷與貿易推廣協助、共同研發、人員訓練。國防採購經常採工業合作模式。振興國防採購政見可依拖在此架構下，引進技術、培訓、下放成果到民間企業，以利產業化。不過，此機制引進國內、外技術是依採購金額的一定比率進行，是否足以支應航太、船艦、資安三個願景有待商榷。
國防產業需長期發展才能見成效，建議發展初期宜選擇具有高度商業價值者為重點發展項目，齊頭並進則難見成效。國防產業發展涉及國防部職權與預算，建議宜儘速建立經濟部、國防部跨部會平台共商具體發展作法，同時帶動軍民合作良性循環：改革武器採購程序，建立國內產、官、學協力互助之環境，以強化產業聚落效應，厚植現有台中航太、高雄造艦、與台北資安三大產業聚落，強化以中科院為主的新竹技術支援。
五、總結
新政府的產業政策除了部分延續外，亦提出了突破的想法，但產業政策更應著重具體的落實，未來新政府可強調系統性整合發展，加強各部會、各產業及產官學研間的資源整合與推動的落實，讓規劃的成果逐步實現。而創新創業為未來產業發展主軸，雖然目前政府重視此議題，但各部會的整合仍有改善空間，如國發會有天使基金，但可能對產業現況較不熟稔；而新創事業又歸中小企業處管。因此，新創事業之創新概念的具體落實，在與台灣製造優勢的串連上存在些許的落差，這都是未來可以再努力的地方。
未來如何掌握下世代產業發展趨勢，依據台灣條件和比較優勢，規劃推動前瞻性的創新研發中心計畫，篩選出先進技術國家，在技術、人才、資金、市場上，與台灣充份連結，串連各創新研發基地，促進跨領域的創新，以及跨區域的整合，逐步發展台灣成為創新研發中心，加強扶植各地方生機盎然的新農業、中小企業及青年創業，為在地和全球連結奠定基礎，將是未來新政府、企業與人民必須共同來努力的目標。