專論

促進在地經濟發展 (產業雜誌)
施冠宇

2017/07/01
本文刊登於產業雜誌,第568期
全球在過去兩百多年的工業化發展浪潮下,人口呈現往都市集中的趨勢,也使得多數資源相對應地挹注到都會的建構與發展,逐漸形成城鄉發展的差距擴大。台灣在經濟快速發展的過程中,也造成城鄉發展的差距,加上高齡少子化的問題,更擴大及加深區域發展不平衡的鴻溝。如何縮小城鄉發展的差距,促進地方(或區域)經濟發展是不容忽視的課題。過去政府也強調穩固地區經濟發展的基礎是地方產業的發展,要能創造就業機會,才能充裕地方財源,形成安定社會力量,因此,地方產業的發展攸關地方經濟基礎的奠定,也與社會結構的健全發展息息相關。

台灣地方經濟發展變遷
從過去的發展數據觀察,台灣地方經濟發展長期以來的趨勢,主要因為地理區位及歷史發展因素,人口、都市及產業活動主要集中在西部走廊之北、中、南三大都會區域;除以西部為主外,過去的經濟發展重點與資源分配多呈現重北輕南。從近10年來的製造業發展數據觀察,工廠家數與從業員工人數,仍以北部為大宗,但從變化的趨勢觀察,中部與南部的成長幅度持續增加,尤其以中部的成長趨勢更為明顯,2015年中部及南部的工廠從業員工人數合計也已超過北部的人數;顯示隨著產業的發展變遷,就業機會、區域經濟發展與資源分配也出現轉移。

1 營運中工廠家數

註:北部地區:新北市、台北市、桃園市、基隆市、新竹縣市、宜蘭縣;中部地區:台中市、苗栗縣、彰化縣、雲林縣、南投縣;南部地區:台南市、高雄市、嘉義縣市、屏東縣、澎湖縣。

資料來源:根據主計總處統計資料計算,台灣經濟研究院整理,20176月。

2 工廠從業員工人數

資料來源:根據主計總處統計資料計算,台灣經濟研究院整理,20176月。

觀察我國在區域發展上,各產業的廠商規模對地方經濟貢獻和影響程度,整體來說,資源較集中在北部區域,尤其是大企業的銷售額與家數表現,在北部地區都較為顯著,而中部與南部之中小企業在家數占比上比重相對較高,且在區域銷售額的貢獻比重上也較高,顯示中部及南部地區的經濟發展中小企業的重要性相對於北部為高。

3 我國全產業之中小企業與大企業銷售額表現與家數狀況 (以區域分)

資料來源:2015年中小企業白皮書,整理自財政部財政資訊中心,營業稅徵收統計原始資料,2015年。台灣經濟研究院整理,20176月。

若以我國製造業的企業規模觀察各地區的表現,中小企業在中部與南部的貢獻同樣是相對於北部地區比重較高;但是,我們可以發現中南部地區的非製造業企業對地方經濟發展相對於北部地區有更高的貢獻,也顯示中南部地方存在著商業服務業等其他產業的經濟發展亮點。

4 我國製造業之中小企業與大企業銷售額表現與家數狀況(以區域分)

資料來源:2015年中小企業白皮書,整理自財政部財政資訊中心,營業稅徵收統計原始資料,2015年。台灣經濟研究院整理,20176月。

產業聚落對地方經濟發展影響
在台灣經濟發展的過程中,在許多區域形成產業聚落,成為推動台灣經濟成長的重要引擎。雖然台灣以中小企業為主,規模不大、對市場需求掌握度不足,也不易主導市場規格發展,若業者單打獨鬥,較難發揮整體產業能量,也會缺乏國際競爭力,因此,過去透過上下游廠商聚集形成生產的中衛體系,與大企業共同建構完善的供應鏈,為台灣產業發展帶來競爭優勢,也是產業創新與生產力成長的重要動能。
 

在台灣形成的許多重要產業聚落當中,例如台灣金屬產業在北部、中部、南部皆有形成明顯的產業群聚,由於台灣金屬產業產值達2.3兆元,也創造了34.1萬就業機會,產值占製造業近20% ,就業人口占14%,是台灣製造業龍頭產業之一,對地方經濟發展有相當的重要性。在金屬產業中的螺絲螺帽產業也是當中很重要的代表,在國際上也稱台灣為「螺絲王國」,根據統計本產業的工廠家數超過1,500家,其從業員工人數有3萬人以上,其中規模最大的產業聚落位於高雄地區,聚集了近600家工廠,員工人數約有15千人,是全球螺絲螺帽主要供應來源之一。
 

另外,像是在中部地區的機械產業聚落,機械產業是我國第三個產值即將邁入兆元的產業,其中工具機產值占比達20%以上,出口排名全球第四。其中台灣中部大台中地區為精密機械及其零組件之生產重鎮,擁有完整的上下游產業鏈,在大肚山下形成全世界密度最高的精密機械產業聚落,因此,稱之為大肚山黃金縱谷。隨著時代的進步,產業的全球競爭加劇,為提升工具機關鍵技術的自主性與強化群聚發展優勢,20069月由台中精機、永進機械暨21家協力廠共同成立M-Team聯盟,至2011年再納入東台、台灣麗馳、百德等三家整機廠,擴展為五核心團隊,協力廠商也增加到43家。希望透過聯盟內部定期的中心廠成果發表、協力廠共同研討活動、異業的觀摩學習等方式,彼此交流激盪,促使成員們提升自我發現問題、改善問題的能力,期能將生產力度轉變成服務力量,透過供應體系整合與整頓,提供客戶信賴產品品質,並透過聯展方式,達到品牌加值與擴大,增加全球競爭力,強化產業的生存空間。
 

這些台灣產業聚落的發展帶動著過去台灣經濟快速發展,但隨著人民財富提高,也帶動生產資源成本增加,同時其他競爭對手也急起直追,又由於科技進步帶來之生產模式改變,我國廠商需面臨生產技術調適的問題,加上面臨高齡少子化、地方人口外流、勞動參與人口下降等問題,地方經濟發展遭遇轉型的挑戰,對生產力造成衝擊,也影響到地方與國家的財政收入,和國家的競爭力。

 

促進地方(或區域)經濟發展

未來要如何能在過去的基礎上更進一步地促進地方經濟發展,必須有創新的思維,跳脫過去既有的資源限制,找尋地方發展的優勢條件,需要有在地企業和在地青年,以及區域的產官學研共同參與研商,為促進地方經濟發展擘劃多元的途徑。在促進地方經濟發展的努力上,必須發掘發展上所遭遇的問題,隨著時代轉變和知識經濟的發展,過去的發展思維要有所改變,對於我國地小人稠的島國經濟發展限制,過去企業訴求的五缺(缺水、缺電、缺工、缺地、缺人才)問題是否有任何替代的可能?對於過去製造業倚賴低價出口競爭的代工發展模式是否有轉變的可能?對於過去倚賴中央規畫投入資源、地方配合執行的發展模式是否仍為最適模式?這些等等問題都是需考量分析來找出適用的解答。
 

像是地方發展面對少子化帶來的衝擊,除了產業界擔心的缺工問題,其實在地方的各級教育單位已遭遇到入籍學生減少,要減班甚至廢校的問題,間接也帶來教師需求減少,影響到學校招生與教師就業的問題。而在非都會地區的地方教育培養人才,卻經常留不住人才,甚至學生不願意選擇至非大都會中的學校就讀,對於地方如何留住人才,學校如何能成功招生,產業如何能獲取勞工與人才?都是深深影響地方經濟發展的重大課題,其中的關鍵問題當然有都市化的不可逆潮流,但很重要的是學生畢業後的就業問題,如果地方和學校能協助畢業生就業,就很有機會留住人才及招到學生,當然這必須是地方產業能創造實習和就業的機會,以及改善薪資條件,這也是為企業找人才的關鍵。
 

在促進在地產業聚落轉型發展上,也必須投入研發創新來追求升級的可能,像是台灣螺絲螺帽產業聚落,因應全球產業競爭變化,國內業者要思索產品轉型方向,例如強化汽車、航太及3C等產業用扣件的研發,像是積極投入汽車螺絲、懸掛系統專用螺絲、軌道螺絲、錬帶螺絲研發,以及像是發展鈦螺絲等朝向輕量化產業如航太、高階單車扣件組合件等的產品,其中政府法人機構研究單位可配合予以產業在技術和認證申請等方面的協助。又例如像是中部的機械產業聚落,應思索未來的產業要融入智慧化的元素,如以大台中為中心,連結周遭法人、政府、研究單位和廠商,打造中部智慧機械產業廊帶,推動智慧機械產業化以及產業智慧機械化發展,以創造機械產業新一波成長動能等可能。
 

有關我國在促進地方(或區域)經濟發展的議題思維上,必須跳脫過去單純從中央擘劃產業政策,然後動用國家資源單方面來進行,由上而下的計劃經濟模式,過去中央統籌的方式看似較有效率,卻忽略了地方的需求,也比較沒有結合地方的特色來推動發展。現在推動產業發展計畫必須連結在地、適合地方發展,雖然台灣不大,但北中南東都有多元發展,顧及地方發展的條件和需求,推動發展地方特色產業變得相對重要,也有助於扭轉過去重北輕南的狀態。而地方產業發展的選擇和推動上,彼此間也需要更有效率的協調整合機制,以避免彼此間的過度競爭、資源分散,而導致無法有效發揮地方產業聚落優勢。
 

要促進地方經濟發展當然也不能忽視地方創業與就業條件,但是地方產業創新發展能力尚有待提升,過去的法規條件對於在地型產業發展形成障礙,無法提供就業誘因留住在地青年。因此,中央與地方政府要與時俱進檢視過去的法規是否適合未來的產業發展需求?是否能為地方營造優良的創業環境?包括地方中小企業發展上面臨的許多挑戰,例如資金借貸的能力較低,要擴展企業的銷售或服務可能受限,若能透過協助中小企業資金借貸融通的能力,即可提高其接單的機會,像是過去政府設立中小企業信用保證基金,可協助中小企業發展初期核貸能力不足的問題,待其伴隨企業逐漸壯大成長,有一定的信用紀錄,可以自行獲得銀行借貸資金。未來可加強結合中小企業信用保證基金、聯合輔導基金會及民間創業投資資源,協助中小企業取得更多的投融資金及信用保證,暢通中小企業融資管道,俾利協助企業在競爭激烈的環境下永續發展。
 

而在地方經濟生態中,新創企業的出現可以帶來許多的就業機會與發展可能,根據美國Kauffman Foundation的報告指出在美國新增的就業機會中,新創企業所創造之就業機會為既存企業的四倍。因此,近年來許多國家大力鼓勵民眾創業,我國政府也透過政策鼓勵及輔導創新創業,例如在地方學校等設立創業育成機構,但是我們也知道創業還需要很多基礎環境的配套,例如產業集聚、市場通路、人才、研發、資金等,要營造出優良的創業氛圍也是當前的重點。前面提到協助既有的產業聚落轉型升級,其中也包括鼓勵在地企業來育成新創產業,像是鼓勵大企業投資創育產業,加速地方新興創育業種的發展,加上中央與地方政府共同參與,公私協力,提供環境、資金、國際行銷、專業輔導及商業化階段的服務等,增加吸引或激發既有企業參與或投入孕育新創事業的各項活動,為地方產業開創新的藍海。
 

 

()發展地方特色產業

過去對於發展地方經濟模式,有許多的研究與專家討論,台灣過去強調扶植外銷型產業,而忽略了強化在地經濟的產業。2011年,陳博志教授與台灣智庫的專家建議,要用知識經濟進軍全球化的競爭,同時也要用在地經濟來保障無法打贏全球競爭者的生計。對於發展在地經濟有兩個方向,其中一個方向是以服務在地需求為主,即在地需求必須或最好由在地生產來滿足的產業;另一個方向則是以在地特色或在地特有資源為基礎,即在地產業具有和外地不同特色的產品,或利用在地特有或富有之資源的產業,以及在地既有產業閒置資源的再利用等等項目。
 

該研究指出發展在地經濟的策略,就是要增加在地需求,排除既有的法令限制,提供必要的公共建設和制度,可以用在地的歷史故事強化其特色和知名度,以在地文化創意豐富其內涵,並藉科技研發及優勢產業之合作提升其競爭力。有些在地的特色和特產在適當發展之後,也可以因為在地的特色而吸引外地和外國的消費者,甚至因而具有在國際上特殊的競爭力。
 

另一個方向是運用在地特色和資源的在地產業,利用在地特殊資源和物資而生產的產品,可以創造出有吸引力的新產品,政府應投入研發、文創、以及文史研究的資源來加以協助,作為和外地有區隔的特殊產品,有些特殊資源甚至是新人為構築出來的,像是電影或偶像劇的場景也經常成為觀光的景點。地方政府應針對既有產業萎縮的地方,研究運用既有資源來發展在地產業的方法,並優先給予協助,以避免地方經濟沒落造成的人民失業和社會問題。

 

()國家政策與地方經濟發展

目前國家推動5+2創新產業,包括亞洲・矽谷(物聯網)、智慧機械、生技醫藥、綠能科技、國防產業、循環經濟,以及新農業。推動重點產業的區位,必然考量區域優勢與在地資源,因此,政府規劃在實務推動策略上,以「結合在地產業」、「國內需求支持產業」、「進入國際市場」等三大步驟推動五大產業創新研發計畫,這也是直接能促進在地經濟發展。
 

舉例其中的智慧機械,即以台中地區的精密機械和工具機產業聚落為基地來推動,結合台灣ICT及資訊產業的能量,以發展中部地區「智慧精密機械產業聚落」為目標。我們同時觀察地方政府的施政規劃,台中市政府的產業計畫內容,包含智慧機械產業發展計畫、航太產業發展計畫、台灣光谷計畫,以及海空雙港發展計畫,其中配合中央政府規劃的5+2創新產業計畫項目,即有智慧機械,和國防產業中的航太產業發展。透過中央與地方攜手共同推動產業發展計畫,可以發揮綜效,避免資源錯置,也契合地方發展需求。
 

另外,政府也刻正推動前瞻基礎建設計畫,這主要與地方發展的條件改善有關,相關計畫內容應該是由地方政府提出的需求連結較為密切。不論是其中的城鄉建設、數位建設、軌道建設、水環境建設,或是綠能建設,都必須因地制宜,依照地方改善基礎建設和提升競爭力的規劃來研議,如何促進中央與地方協力配合辦理推動。像是面對全球化的發展趨勢,在網路數位化快速的發展下,資訊取得便利是提升競爭力的最基本條件,因此,在搭配城鄉的基礎建設外,必須加速提升城鄉的智慧化能力,強化地方的大數據分析運用能力;而對於綠能建設的規劃也是促進國家產業發展走向資源循環的綠色發展途徑,有助於國家加速進入先進發展國家之列。

 

結語

地方經濟發展多有依循過去產業發展的脈絡,當遭遇發展瓶頸時,需要有創新的思維來突破解決瓶頸,促進地方發展,除結合國家整體產業發展規劃,或配合國際經貿情勢變化外,亦可思考從解決地方問題著手,無論是地方企業或是地方上青年和一般鄉親,不分年齡或是在當地生活時間的長短,都可以從在地生活中發掘地方發展問題,無論是經濟、教育、環境或是高齡少子等社會問題,從而思考如何解決或是克服問題的方法,都可能是一項商機,也或許會成為扭轉地方發展的契機,改善在地生活的環境。因此,促進地方(或區域)經濟發展,或許不僅僅是覬覦引入外來投資,或許不是犧牲地方環境的資源,可以是從地方自發地審視自身的發展問題,公私合力參與而非袖手冷眼旁觀,或透過地方人士,包括企業、在地青年,和鄉親等,以及區域內的產官學研機構,共同面對探討地方所遭遇的問題,思索可能的解決方案,進而可衍生出地方的特色產業,期能成為帶動地方經濟發展的復興運動。
 

過去政府不斷地推出地方經濟發展政策,包括經濟部為關懷地方產業及提振地方經濟,成立南部辦公室以整合嘉義、台南、高雄及屏東各縣市政府與經濟部相關局處,提出系統性、持續性、一致性振興南部地區產業輔導機制,並開創經濟部主動貼近服務南部地區企業之輔導與服務,今年更是鼓勵法人機構及產學研單位到中南部地區設立在地服務據點,期能連結在地,提供適地合宜的經濟發展政策。同時在推動中央政策與區域產業的鏈結時,強化透過在地方舉辦合作諮商會議及產業論壇活動,宣示中央的規劃方向和地方配合做法,以及媒體廣宣,增進地方對國家產業政策推動運作及政策內容的了解。未來政府應強化結合在地產業,透過發展國內需求來支持產業,並為進入國際市場做準備,來推動國家與地方的經濟發展。
 

但最重要的是促進地方產官學協力研議地方發展願景,為發展地方特色產業和就業取得共識。地方政府對自身的需求和地方特色產業的稟賦條件最清楚,過去中央與地方政府資源訊息未能完善整合,未來中央與地方應建立完善溝通之窗口,提升地方發展目標與中央政策規劃體系連結,並提高中央機關與地方政府人才流動。除了要研議建立地方公私(產官學研)協力機制,並邀集地方青年參與,共同研商形成地方特色產業或產業聚落發展的共識,並要串連各地創新研發基地,促進跨領域的創新,以及跨區域的整合,以帶動周邊的中、小型產業及相關服務業共同升級,創造地方新的就業機會與服務型態,增進在地特色產業與商業服務業能量,發揮在地優勢,帶動在地經濟發展。

 

文獻參考:

  1. 台灣智庫,2011,台灣在地經濟的理論與實踐。
  2. 陳博志,2011,全球化更須努力發展在地經濟,看論壇,第92期,2011721日。
  3. 黃崇哲,2014,台灣地方經濟再發展策略,台灣思想坦克,20148月號。

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