前瞻CPTPP的最新發展與挑戰 (產業雜誌)
吳福成
2018/04/01
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本文刊登於產業雜誌，第577期
一、前言
原本支撐世界經濟發展基礎的自由貿易秩序，因美國川普政府登場之後，片面採取「美國優先」的貿易保護主義，宣布退出跨太平洋夥伴協定〈Trans- Pacific Partnership Agreement，TPP〉，繼而挑戰世貿組織〈WTO〉多邊貿易體制，已呈現失穩搖晃局面。而在貿易保護主義逆流之下，為捍衛全球自由貿易價值，日本遂挺身而出，主導推動建立在TPP基礎上的跨太平洋夥伴全面進步協定〈Comprehensive and Progressive Agreement for Trans- Pacific Partnership，CPTPP〉。
CPTPP已於今年3月8日在智利首都聖地牙哥簽署，由於橫跨亞太和大洋洲，11個成員國共約5億人口，國內生產總值〈GDP〉合計約占全球的13%，因而被喻為巨型化的自由貿易協定〈Mega FTA〉。CPTPP標榜是一個高標準的新世代自由貿易協定，其內容不僅涉及貿易和市場議題，還觸及法律和體制層面，已在亞太區域經濟整合進程邁出一大歩，並被視為促進亞太地區經濟互聯互通的新動力。(注1)
現有11個成員國的CPTPP，還企圖戰略性擴大「朋友圈」，除寄望美國最後能「歸隊」之外，更歡迎對CPTPP有興趣的國家和個別關稅區〈separate customs territory〉加入。目前蔡英文總統已指示政府各部會全力以赴，做好爭取參與CPTPP的準備。也因此，及時掌握CPTPP的最新發展，以及可能帶來的挑戰，並未雨綢繆，就有其必要性和迫切性。
二、CPTPP文本重點和批准流程
CPTPP文本內容除確認保留原版TPP前文所規定事項之外，還列出遭凍結適用的TPP特定章節和條款，以及明文規定協定生效、成員退出和加入、協定檢討等相關條款。CPTPP共保留了原版TPP超過95%的內容，涉及範圍涵蓋紡織品與服裝產品、投資、貿易救濟、貿易爭端解決機制、電子商務、政府控制企業、環境、勞工權利等原版TPP的核心議題內容。但同時也凍結適用原版TPP條款共22個項目，大部分屬於智慧財產權和投資章節，還有一些則是關於政府採購、金融服務、電信，以及涉及快遞服務的跨境服務貿易部分條款。
〈一〉CPTPP協定的批准流程
目前紐西蘭是CPTPP協定文本的保管方，所以11個創始成員國在各自完成國內程序、批准該協定之後，必須再通告紐西蘭，接著該協定會在60天後生效。相較原版TPP設有生效門檻，必須有6個成員國之同意，且在2013年的GDP總值要達到12個成員國GDP總值的85%以上，但為因應最大經濟體美國退出後可能無法達標，CPTPP只好降低門檻標準，單純化地規定只要有6個成員國同意或至少一半的成員國批准該協定即可生效。
另外，CPTPP還特別規定，如果原版TPP生效日期將迫近或已不可能生效，11個成員國應在某一國的請求下，對本協定的運行再作審議，並考慮對協定內容進行修訂以及對相關問題作處理。(注2)外界的解讀是，此一規定有在替美國將來重返TPP談判預留轉圜空間。
CPTPP並不是設定為自我封閉的組織，在該協定正式生效以後，還將擴大「朋友圈」，並展開接納新成員的談判程序。根據CPTPP協定第5條「接納新成員」的規定，自該協定生效日之後，任何國家或個別關稅區與11個成員國取得同意的條件，就可以加入CPTPP。(注5)據悉，目前日本已承擔CPTPP秘書處工作，負責所有參加國之間的協調工作，並力爭CPTPP在2019年較早時生效。同時，秘書處還將成為面向有興趣加入的國家或個別關稅區之窗口，以及匯總各方的加入手續進展情況，並在各參加國或個別關稅區向其國內說明協定內容產生問題時提供必要的建議。(注6)
〈一〉哥倫比亞是最有希望成為新加入CPTPP的首選國家
目前已表態對CPTPP有興趣的國家和地區至少有7個，在亞洲有韓國、泰國、印尼、菲律賓、台灣、斯里蘭卡，在中南美洲有國哥倫比亞，另外還有決定脫離歐盟〈EU〉的英國。其中最有希望成為新加入CPTPP的首位候選國，應是已經加入太平洋聯盟〈PA〉的哥倫比亞，因為該聯盟的其他三個成員國如墨西哥、智利和秘魯都已是CPTPP成員國。(注7)
〈二〉美國將與CPTPP的 5個成員國先行展開磋商
美國川普總統曾表示考慮重新談判加入CPTPP，儘管11個成員國都歡迎美國重新加入，卻又擔心美國加入新協定談辦，將會為了證實川普總統所聲稱的TPP不合標準，(注8)而在爭端解決章節提出類似在北美自由貿易協定〈NAFTA〉重新談判的汽車規則、政府採購和落日條款等修改意見。據悉，川普政府已有意在今年內與CPTPP的5個成員國〈日本、越南、馬來西亞、紐西蘭和汶萊〉等先行就改善市場的相關條款深入討論，並建構更加務實而公平的貿易關係。(注9)
〈三〉英國「脫歐」後不排除加入CPTPP
英國即將退出歐盟，也不排除加入CPTPP，澳洲已搶先表態支持，該國外長Julie Bishop認為，英國是全球經濟的重要力量，如果加入CPTPP，將會提升CPTPP的地位，並增加所有成員國的機會和利益。由於英國並非與太平洋接界的國家，怎能加入CPTPP？英國貿易與投資國務大臣Greg Hands則辯稱，英國加入CPTPP不存在地理上的限制，有這些多邊關係存在，沒有必要施加任何地理上的限制。(注10)
〈四〉日本支持台灣以獨立關稅區名義加入CPTPP
特別值得注意的是，CPTPP相關條文賦予個別關稅區也可加入，過去台灣即以此名義加入WTO，因此外界普遍認為台灣是有資格加入CPTPP。稍早前日本官房長官菅義偉曾經公開表示歡迎台灣加入CPTPP，並強調將提供必要的資訊。也因此，蔡英文總統和行政院長賴清德已指示各部會全力以赴，做好爭取參與CPTPP的準備。(注11)
〈五〉2019年中期CPTPP生效後才會進行接納新成員國的談判
儘管已有8個國家和地區有興趣加入CPTPP，但一般預估，最快也要等到2019年中CPTPP生效實施後，才會開始進行接納新成員國的談判工作。正如澳洲貿易部長Steven Ciobo所稱，CPTPP簽署後，各國都有國內的批准程序要走，大家得先走完這個程序。他一直相信「蛋未孵出來以前別忙著數雞」的道理，所以大家先要搞定目前形式上的這個協定吧！(注12)
五、CPTPP生效的潛在挑戰
CPTPP協定雖已成功簽署，也開始進入11個成員國各國內的批准程序，但能否一路順風地在今年底、最慢在2019年中生效實施，不無還有潛伏障礙存在。尤其CPTPP協定缺乏像美國前總統歐巴馬那樣強有力的領導人，也使得該協定從簽署到各成員國的國內進行批准程序，都受到各方力量的掣肘。
〈一〉日本國會審議CPTPP的障礙
日本執政黨自民黨TPP對策本部雖已認可提交國會審議CPTPP案和相關連的其他法案，希望能在今年6月底會期結束前批准通過，並將力促其他成員國也都能在年內完成批准程序。然而，日本的在野黨〈維新黨除外〉自始就反對TPP，遑論會支持CPTPP？另外，日本農業團體也迄未放鬆對CPTPP的批判，所以日本國會要趕在6月底完成批准CPTPP案顯然不很樂觀。(注13)
尤其最近森友學園低價購買國有土地用於小學建設弊案，因牽連安倍首相夫人，民眾要求安倍辭職，(注14)導致國會議程停滯，嚴重影響預算關連法案、勞動改革相關連法案等重大議案的審議進度，連帶地CPTPP案也恐將遭受排擠而拖延審議時日。不容置疑的，日本國會批准CPTPP案的快慢將會影響其他成員國國會的批准進度，因為很多國家都不願意充當急先鋒，正在觀望日本國會何時批准後再跟進。萬一日本國會拖延批准TPP11案，其他成員國國會的批准程序也會因此藉故推遲。(注15)
〈三〉美國重返TPP的動向也是一大障礙
今年1月川普總統在達沃斯世界經濟論壇期間表達重返TPP的意向，白宮方面也開始研究CPTPP如何影響美國勞工和美國在印太地區的利益。由於目前美國貿易代表署正專注於NAFTA重新談判工作，加上今年11月美國將舉行中期選舉，短期內根本無充裕人力同時展開重返TPP的磋商。但日本卻樂觀期待「美國在中期選舉之後有可能為重返TPP而採取行動」。這樣一來，更讓CPTPP各成員國的國內批准程序出現混亂，既要審議CPTPP案又要審議原版TPP案。特別是，美國在重新談判NAFTA時拋出許多為難加拿大和墨西哥的條件，將來若美國在談判重返TPP時也提出無理的要求時，恐將導致談判爭議的長期化，所以美國要很快重返TPP的希望看來並不大。(注17)
台灣要爭取加入CPTPP不只是外交層面的接軌國際問題，在經貿層面則更具意義。特別是CPTPP雖有維護開放經濟體制之作用，但在本質上它也是一種「在區域內自由、對區域外設限」的貿易保護主義，對於有六成的經濟貢獻來自對外貿易的台灣，若不能加速參與其中，對未來的經貿投資發展不啻是一大風險和挑戰。
從統計數字看， CPTPP 11個成員國占台灣對外投資累計值達30.42%，以及占台灣貿易總額的25%，進口占29%，出口占21%，其中日本、新加坡、馬來西亞及越南更是台灣的前10大貿易夥伴，尤其CPTPP的協定內容包含電子商務、金融、電信、政府控制企業、勞工、環保等重要議題，透過加入CPTPP過程可持續提供我國與國際接軌及改革的動力。(注18)
日本已公開表歡迎台灣跟韓國也能參與，並認為將有助於建立亞洲的經濟新秩序。台灣更要把握此一有利契機，加快叩關CPTPP的腳步。不過，按照CPTPP對新加入成員的規定，雖然台灣也能以個別關稅區名義申請加入，但因必須與11個成員國取得同意的條件才可以加入，這也意味著必須先獲得各成員的背書。但目前兩岸關係處於「冷和」階段，加上CPTPP許多成員國與中國大陸的政經關係緊密，有的還簽署雙邊自由關係協定〈FTA〉，所以要大家一起力挺台灣加入並非容易之事。或許，兩岸關係的改善應是必要條件之一。
最後，有鑒於CPTPP矢志要持續推動貿易自由化，此舉必將對在亞太區域建構自由開放且透明的貿易投資環境作出貢獻，甚至成為推進自由貿易的其他多邊協定如區域全面經濟夥伴關係協定〈RCEP〉、亞太自由貿易協定〈FTAAP〉的模板之可能性極高。(注19)灣在爭取加入CPTPP的同時，也應有更大的戰略前瞻，必須從高標準出發，加速完成國內相關法規的調整，以及更積極推動產業結構升級轉型，甚至必須強化或重建台灣在亞太供應鏈的角色作用，這對將來台灣要繼CPTPP之後再爭取加入RCEP和FTAAP，都是有力的支撐和保障。
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