本文編輯後刊登於產工商會務，第137期，「臺美21世紀貿易倡議新進展」
「臺美21世紀貿易倡議」自2022年6月開始啟動，經過數次談判與討論，雙方終於在2023年6月1日正式簽署協定文本。本次簽署的文本主要涵蓋五項議題，包括貿易便捷化、良好法制作業、服務業國內規章、反貪腐，以及中小企業。這是自1979年以來臺、美針對經貿議題較為完整的雙邊協定，有其重要的意義。
本文擬從美國政經戰略與政策切入，探討臺美21世紀貿易倡議協定內容的目的與其意義，說明本次雙邊貿易協定的「牛肉」何在，並探討後續談判可能的發展，對我國的影響以及應該注意的關鍵為何？
美國外經貿政策已非著重「自由化」
美國的對外經貿戰略轉變最大、最明顯的時間點出現在歐巴馬總統（Barack Obama）與川普總統（Donald Trump）的交接期。回顧歐巴馬總統時期，當時是美國主導推動TPP（Trans-Pacific Partnership，CPTPP的前身），但在川普總統於2017年1月30日上任的第一天，即簽署退出TPP談判的行政命令。
川普政府認為，美國長期以來貿易赤字日增與勞工失業擴大的最大原因在於讓開發中國家享有優惠關稅待遇，進而造就美國企業外移、國內勞工失業的現況；川普總統在競選期間即誓言推動「美國優先」政策，為美國人民找回就業機會，重建美國國內經濟繁榮的環境。
川普總統的「美國優先」政策透過「公平貿易」的經貿政策內涵進行推動，主要以調高關稅（如美中貿易戰）或要求貿易對手國對美擴大汽車或農產品的市場進入（如修訂美韓FTA、簽署美日貿易協定等）等方式進行。此一政策走向受到不少美國民眾的認同，這可從川普總統在2020年的美國總統大選得票中窺知。也自此，美國國內便開始強調重視勞工就業的各項政策，而此一情勢也延續到拜登政府的政策走向。
美國總統拜登（Joe Biden）上任後，考量美國整體國內政治氛圍與國際經貿現況需求，持續推動「公平貿易」的精神；惟拜登政府推動「公平貿易」的政策與川普政府有所差異。相較於川普時期，拜登政府則從供應鏈、法律制度面與盟友建立合作關係。
拜登政府認知到，傳統市場進入與降低關稅的自由貿易協定（FTA），已非美國的真正需求，但美國仍需要藉由經貿合作與盟邦恢復友好互動關係，故而拜登政府最終放棄重返「跨太平洋夥伴關係協定」（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP），而是在印太戰略架構下尋求可行方案。
因此，美國商務部在2022年3月就已經揭示拜登政府上任後的戰略計畫，(注)重要內容包括：
- 驅動美國創新與全球競爭力：擴大投資以強化供應鏈韌性、增進新興與關鍵技術，與關鍵夥伴交往並建立盟友，並擴大美國創新者、勞工與企業的機會。同時，改善網路安全、促進智慧財產權保護、全力推進美國的貿易規則。
- 推動包容性的資本主義與公平的經濟成長：開創有利於美國人民的長期經濟繁榮，依據產業需求提升勞工技能。
- 藉由減排、調適與韌性以因應氣候危機：提升潔淨能源技術、保護海洋，並同時創造百萬個良好薪資（good-paying）的工作機會。
- 藉由資料經濟擴大機會與探索新商機：藉由美國世界級水準的科技與統計數據，為美國工人與企業家在全球經濟與市場中建立良好環境。
- 提供具21世紀水準的服務：藉由智慧科技與現代化，為美國人民與企業建立更佳的聘僱與採購體系，以助美國商業服務供應全球商機。
從上述的內容可見，美國拜登政府主要訴求的經貿政策內涵包括：強化美國供應鏈結構與韌性、關注產業發展過程中的勞工就業機會與技能提升、兼顧環境保護與勞工工作機會及待遇、強調公平的經貿環境，而這些內涵也在印太經濟架構（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity, IPEF）中逐一落實，包括連結經濟、韌性經濟、潔淨經濟與公平經濟等四大支柱。
臺美21世紀貿易倡議協定的「牛肉」
根據上述美國對外貿易政策走向的說明，傳統FTA包含市場開放的作法，已非美國現階段的主軸。也因此，臺美21世紀貿易倡議的11項議題沒有涉及關稅減讓、市場進入的內容。
臺美間的經貿互動具體的作為可溯及1994年簽署「貿易暨投資架構協定」（Trade and Investment Framework Agreement, TIFA）；惟TIFA僅是美國對外推動雙邊經貿對話的機制，並非有具體經貿規範的協定。迄今已召開11次會議，在我國爭取加入世界貿易組織（WTO）之際，臺美TIFA會議是兩國間非常重要的溝通平臺。
臺美21世紀貿易倡議在美國提出IPEF倡議後提出並展開具體談判作業，檢視臺美倡議的議題包括：貿易便捷化、良好法制作業、反貪腐、中小企業、農業、標準、數位貿易、勞動、環境、國營事業、非市場政策與做法等11項；而本年6月所簽訂的內容另外增加服務業國內規章。從下圖的比較可窺知，臺美21世紀貿易倡議主要從貿易議題切入，討論連結經濟的相關內容，而部分議題也跨至韌性經濟、潔淨經濟與公平經濟領域。更顯示臺美21世紀貿易倡議與IPEF間的連結關係。
圖1 IPEF與臺美21世紀貿易倡議項目對照圖
資料來源：作者自繪。
註：方框部分為IPEF項目，圓框部份為臺美21世紀貿易倡議項目。實線表示已有成果，虛線表示持續談判中。
雖然臺美21世紀貿易倡議相對於在IPEF的潔淨能源與韌性經濟領域觸及較少，但雙方仍有其他機制進行交流與合作，包括科技貿易暨投資合作（TTIC）架構與經濟繁榮夥伴對話（EPPD）。
臺美TTIC是於2021年12月共同宣布建立，此一對話機制成立宗旨「為拓展美臺的商業合作計畫，並商討在半導體等領域的行動方案，以鞏固關鍵供應鏈，並促進雙邊的貿易和投資。」雙方在再生能源與儲能、半導體、5G與資安、電動車及其零組件等領域進行對話，結合雙方廠商互補優勢，擴大雙向投資，深化經貿連結。而EPPD則是自2020年11月啟動第1屆對話，討論議題包括科學技術、5G及電信安全、供應鏈、婦女經濟賦權、基礎設施開發合作、能源轉型與再生能源、投資審查、全球健康安全、數位經濟等。
將臺美21世紀貿易倡議、TTIC及EPPD的各項議題加以整合後，更可以看出臺美雙方現階段的合作與對話實與IPEF有所連結，而且更聚焦在實質的產業供應鏈合作，對於雙方的產業發展實具有實質效益。
此外，國內各界對於臺美21世紀貿易倡議的「牛肉」聚焦於是否有關稅調降內容，但吾人應該要了解的是，關稅調降的市場開放有可能是「一刀兩刃」，對我國產業可能有利也有弊。因為我國即使爭取到美國對我國的貨品出口給予優惠關稅，但我國也必須給予美國的貨品優惠關稅，而這將是我國在面對談判的可能困境。更何況，美國現階段並非以「調降關稅之FTA模式」做為對外經貿合作與談判之主軸。
臺美經貿協定的展望
臺美21倡議後續尚有7題需要展開談判，而且這些議題將會更深入探討雙邊現階段的貿易法制規範，對我國來說將是不小的挑戰。以美國貿易代表署（USTR）每年度發表的「各國貿易障礙評估報告」（National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers）來看，美方在貿易技術障礙、衛生與動植物檢疫措施、政府採購、智慧財產權、服務貿易、投資障礙、化學品對職業安全與健康之評估標準、農藥殘留限量、線上視聽服務管理法草案規定、阻礙金融機構應用雲端計算服務之障礙、健保藥價制定標準與依據、醫療器材自費制度調整等，都持續關注我國的政策動態，而這都將是美方未來會在臺美21世紀貿易倡議或其他雙邊平台上對我國政府提出討論要求，我國應隨時做好應對準備。
臺美21世紀貿易倡議除了展現雙方更為密切的貿易夥伴關係之外，更重要的是，這是現階段最具法律效力的臺美雙邊經貿合作協定，雙方未來將在此嚴謹的法律拘束架構下進行經貿往來，使我國與美國間的貿易交流得以「依法」推動，我國也可基於此協定要求美國就我國關切的議題進行溝通及討論，為日後修訂並強化雙邊貿易協定奠下基礎。