本文刊登於貿易政策論叢,第25期
一、前言
近年來隨著東南亞國家建立一個擁有6億3000萬人口市場的東協經濟共同體〈AEC〉,以及擁有12億多人口的南亞大國印度經濟崛起,兩大區域的消費市場和內需潛力龐大,已被各國視為最具商機的新興市場。特別是中國大陸沿海地區的勞動成本上漲,以及經濟發展減速而進入「新常態」,不少在大陸投資營運的日本、南韓、北韓企業,甚至中國企業都紛紛走出去,把生產基地或營運據點移轉到東南亞或印度。其中,日本企業因夾雜著中日關係緊張的政治因素,不得不採取「中國加一」〈China+1〉策略,進而在東南亞或印度另設生產基地或營運據點。
就在一片彷彿「孔雀東南飛」的南向風潮當中,台灣政黨輪替後民進黨新政府的新南向政策準備加強與東南亞和印度的多元關係,卻刻意淡化中國大陸市場的存在感和兩岸經貿的重要性,國內工商企業界基本上不反對與東南亞和印度在各種領域更廣泛的交流合作,但卻頗為擔憂此舉背後的政治考量是否會影響現有兩岸經貿關係走向?但因民進黨新政府剛上台,雖然總統府已設置了新南向辦公室,但新南向政策的相關規劃和行動方案尚在研擬中,也因此,目前只能先從經濟產業觀點來探討東協〈ASEAN〉和印度市場的特性,以及參照中國大陸對東協和印度的經貿戰略來研析新南向政策的機遇和挑戰,並期能進一步提供台商面對新南向時代贏的策略。
二、新政府的新南向政策思路及目標
新南向政策是蔡英文總統領導的民進黨新政府執政的重大方向之一,未來新政府究竟會採取怎樣的策略運作模式,似可從蔡英文在競選總統期間的政見主張和就任總統後的系列說辭、總統府新南向政策辦公室主任黃志芳先後多次發言內容,以及林全內閣初期階段所拋出的相關施政動向,彙總起來勾勒新南向政策的思路和目標。
〈一〉蔡英文:新南向在推動貿易多元化和台商全球佈局
蔡英文在2015年9月22日的「民進黨29週年黨慶外交使節酒會」上,以黨主席身分致詞時第一次正式公開宣布民進黨政府在未來將推動新南向政策。當時她表示,過去台灣的南進政策主要是引導台灣企業增加在東南亞國家投資,但著眼未來,貿易和投資僅會扮演其中一個合作面向。由於東協和印度即將成為世界上強大的經濟體,在台灣希望推動貿易多元化的同時,強化對東協和印度的整體關係,是理所當然的選擇,將來也會成立一個專案小組,積極執行這個政策目標。(注1)
同年12月6日蔡英文在出席「全國東南亞移民後援會成立」活動致詞時,進一步闡述她提出的新南向政策,就是主張要和東南亞各個國家建立更深厚、更多元的關係,而且不僅是只有投資跟經濟上的關係,將來更要發展文化、教育、公民社會,還有國際組織更多元、而且深刻的互動。她還承諾,將來一定要研議放寬新移民的學歷承認,並強調東南亞地區在全球的政治經濟版圖上越來越重要,在新南向政策裡面,熟悉東南亞語言跟文化的人才是最重要的核心。 (注2)
蔡英文在「520」總統就職演說中特別正式宣稱,將推動新南向政策,提升對外經濟的格局及多元性,告別以往過於依賴單一市場的現象。她還強調,要和其他國家共享資源、人才與市場,擴大經濟規模,讓資源有效利用,新南向政策就是基於這樣的精神,將會在科技、文化與經貿等各層面,和區域成員廣泛交流合作,尤其是增進與東協、印度的多元關係。(注3)
今年6月8日蔡英文總統應邀出席由海基會舉辦的大陸台商端午節聯誼晚宴,她在致詞時首度提及新南向政策和兩岸經貿的議題。她說,推動新南向政策和兩岸經貿,都是台商全球佈局的一環,彼此並不衝突,而且還相輔相成,期待大家都能夠用全方位佈局的思維和做法,來面對新時代的挑戰。她還表示,新政府正積極推動新南向政策,希望增進與東協和和印度的各層面往來,發展更多元的交流、更穩定的經貿夥伴關係。有些台商已經移往東南亞,甚至前進印度投資經商,政府會整合各方力量和資源,鼓勵及協助台商對外佈局,和大家攜手共進,開創新的生產基地,開拓新的市場。(注4)
〈二〉黃志芳:新南向要把東協當作台灣內需市場的延伸
隨著2016年1月16日蔡英文高票當選總統後,她在競選期提出的新南向政策政見也開始要轉化為民進黨新政府的施政政策。今年4月13日民進黨國際事務部主任黃志芳在中常會專題報告「新南向政策─以人為本的台灣對外經濟新戰略」時指出,當全世界都積極在東協和印度佈局,台灣不能落後於這一國際大趨勢。希望未來以五年為期,積極推動與東協及南亞國家的人才、產業、投資、教育、文化、觀光、農業等密切的雙向交流與合作,以建構台灣與東協及南亞國家21世紀新夥伴關係。他還指出,新政府將會成立新南向政策辦公室,以提高決策及整合層級,並會設立東協及南亞國家智庫,雙軌並進,推動政策。另外還將整合成立大型的東協及南亞獎學金計劃,透過人才培養與交流,打通與東協及南亞國家關係的任督二脈,這樣的效益可擴及所有層面,讓雙方優秀的人才充分交流,並讓這些人才支援產業界前進東協及南亞。(注5)
今年5月17日已內定為總統府新南向政策辦公室主任的黃志芳,應邀出席在暨南大學舉辦的「實踐以人文本的新南向政策─台灣全方位人才培育」論壇曾公開說明相關政策。(注6)他說,台灣2300萬人口的內需市場小,一定要走向國際,最具競爭力優勢的地方就在東協和南亞,其中東協國家有6億5000萬人口,且是年輕、敢消費的人口,新南向政策的重要精神,就是把東協當作台灣內需市場的延伸。而要達到此目標,就要有足夠人才,幫忙打開和連結這個市場。台灣優勢可能只有5年時間,若不把握,在東協也沒什麼優勢可言。他還補充說,新南向政策焦點不只是東協,還包括印度、孟加拉、斯里蘭卡、尼泊爾、不丹和巴基斯坦等6個國家。他舉孟加拉為例,單這個國家就有1億6000萬人口,是僅次於中國大陸的成衣出口國,而成衣又是台灣的強項,雙方充滿合作機會。
表二 東協10國人口及GDP資料
表三 東南亞最有前景的消費市場和生產基地對象國
資料來源:「日中韓經營者アンケ―ト」,《日本經濟新聞》,2016/01/07。
近幾年東協的經濟之所以能快速發展,外商直接投資是一項重要因素。主要考量點是東協身成立了經濟共同體,與中國大陸建立的自由貿易區升級版也達成協議,同時正在推動成立區域全面經濟夥伴關係協定〈RCEP〉,以及新加坡、越南、馬來西亞和汶萊的加入TPP,印尼和泰國也將跟進加入,外商即看好東協在各類區域經濟整合所扮演的重要角色,以及其未來市場發展機遇無可限量,所以直接投資額從2013年的1177億美元增加至2014年的1362億美元,2015年還更多,預期到2020年更可達到1500億美元。(注18)
2、東協市場的陰暗面
東協市場有光亮面,也有其陰暗面。東協雖然成立了經濟共同體,宣稱是自由化的單一市場,但又與歐盟〈EU〉在本質上有很大不同,先前已達成共識項目的實施都將交由各成員國負責,根本不像歐盟那樣具備法律約束力。也因此,東協各國間非關稅貿易障礙依舊存在,甚至還有新增項目,例如印尼即對鋼鐵產品課征反傾銷稅。甚至服務業自由化和人員移動也都推遲實現期程,物流領域原本允許外資可出資70%以上,但迄今多數成員國仍未同意。(注21)
目前東協隨著AEC目標的逐步實現,當地市場因自由化趨勢,已成為日、韓、中國大陸、台灣、甚至歐美企業爭相前往佈局的機會,但這過程也不可避免地帶來了競爭激烈化,並隱含著一定程度風險。(注22)不過,最值得注意的是東協市場還存在3個主要的風險因素。首先是美國貨幣緊縮措施帶來的副作用,若美國升息幅度變大,可能引發東協新一輪資本外流,並造成匯率震盪,加劇金融壓力;其次是中國大陸經濟放緩,因為大陸與東協的經濟產業關係緊密,一旦大陸經濟放緩程度或金融壓力大於預期,東協經濟必然受到破壞性影響;再次是地緣政治風險居高不下,恐怖主義威脅增大,東協一些伊斯蘭教國家的宗教形勢趨於緊張,也將波及經濟的穩定發展。(注23)
最近幾年日資企業在東協投資的收益滿意度逐年在下降,反而在中國大陸投資的收益滿意度卻在改善當中,已對日資企業的東協「投資熱」澆了冷水。根據日本瑞穗綜合研究所公佈的2015年調查報告顯示,2013年日資企業在東協投資的收益滿意度開始轉為負,2014年轉為負的幅度更大,原因是在東協的產品銷售鈍化,生產成本上揚。而相對在大陸投資的日資企業,其投資的收益滿意度則有所改善,且開始超過在東協投資的收益滿意度。(注24)
1、印度市場的光亮面
印度人口超過12億,居世界第二大,2015年GDP總值2兆多億美元,人均GDP已達1700美元左右,消費者數目龐大,可支配的開支更為數可觀。近幾年由於印度國內市場需求強勁,個人消費拉動了經濟成長,並占經濟總量約60%;加上中產階層和年輕消費者迅速增長,更推動零售業蓬勃發展,目前市場規模近6000億美元,若以每年增率12%的速度擴展,到2020年將達1兆美元。尤其印度的中產階層占總人口比重約20.3%,預估在2025~2026財政年度將達上升到37.2%,中產階層人口不斷增加,已為印度零售業帶來龐大商機。(注30)
自從印度總理莫迪主政後,全力推動經濟改革,更提出「印度製造」倡議,希望把印度轉型為全球製造中心。(注33)「印度製造」主要涉及25個行業,包括汽車、化工、製藥、紡織、資訊技術、港口、航空、鐵路、再生能源、採礦及電子產業等,目前已吸引眾多外資赴印度製造。另外,印度政府在招商引資政策上已放寬外商直接投資上限,加上印度平均人口年齡28歲,約一半人口在25歲以下,擁有豐富而廉價的年輕勞動力,具有龐大的人口紅利,頗能吸引外商製造業前往投資設廠。(注34)據統計,2015年印度共吸引630 億美元的外來直接投資〈FDI〉,並超過美國的596億美元和中國大陸的566億美元,已首次成為全世界FDI領先國家(注35),迄今外來直接投資累計總額已達2780億美元。
資料來源:彙整自HKTDC、IMF、EIU、CEIC總體經濟資料庫相關數據。
2、印度市場的陰暗面
在經濟前景一片看好的同時,印度市場仍存在不少問題的陰暗面。在世界銀行的「2016年營商環境排名」,印度在189國當中排名第130位,遠落後於中國大陸的84位。(注38)另外,在瑞士國際管理發展學院〈IMD〉發布的「2016年世界競爭力年鑑」,在61個國家和地區中,印度排名第41,也遠落後中國大陸的第25名。(注39)印度的營商環境仍有諸多待改善之處,包括結構性缺陷和營商環境不佳,諸如中央和地方的政策衝突、中央和地方稅制複雜〈跨州展開業務會被額外徵收稅金和手續費〉、行政官僚積重難返、設立企業需辦理33項手續〈耗時191天〉、安全和環境審批麻煩、勞工法律僵化、企業破產處理缺乏法律依循、腐敗叢生、低效率的國營企業壟斷特定產業、基礎設施落後、物流運輸條件差等。
基本上,印度經濟為內需主導型,已連續2年保持了7%以上的經濟高成長,尤其在2015年度經濟成長率達到7.4%,大幅超過中國大陸的6.9%。檢視2015年印度GDP的構成方面,個人消費則占59.5%,政府和民間的設備投資占29.3%,政府消費占10.6%,其他〈含進出口〉占0.6%。但是在2016年第一季,印度的GDP構成已出現了負面跡象,在政府和民間的設備投資方面,同比成長率為 -1.9%,時隔8個季度轉為負成長,已顯示出投資活力仍然不足,這對印度經濟要持續維持8~9%的高成長率是一大挑戰。(注43)
另外,印度銀行部門持有超過4兆盧比的不良債權,其中鋼鐵和電力等營運不佳的產業占了不良債權的一半以上,遂導致其他企業難以獲得用於投資新項目的充裕資金,印度政府很擔心此一問題會導致經濟減速。特別是擁有印度銀行業界資產三分之二以上的國有銀行,其不良債權就占了85%,更存在著不可測的金融風險。(注45)目前為實現長遠的經濟成長目標,印度儲備銀行已給各家銀行設定了期限,要求在2017年3月處理完不良債權,從短期來看,此舉有可能帶來企業投資進一步收縮的風險。