本文刊登於台灣經濟論衡季刊，第16卷第1期
一、前言
近年來國際企業對臺灣的投資低落，反應在臺灣的外來FDI之數據排名在全球末端以及金額的滑落。依經濟部投審會於2018年1月所公布之數據，2017年臺灣的外來FDI之金額約為75.1億美元，較2016年減少約3成，且2016年較高之原因主要在於美商美光併購華亞科以及荷商ASML併購漢微科共計65.1億美元，並非新設投資(Greenfield investment)。相較之下，2017年我國對外投資(含對中國大陸)則超過200億美金，其中對中國大陸投資以製造業為主，對其他地方則以金融保險業為主，從數據上顯示出我國在招商引資上面臨製造業持續向中國大陸及東協國家投資，本國製造業則持續被跨國企業藉由購併而融入全球供應鏈的一環。
各國的經商環境良窳影響跨國企業對其投資布局之決策，依世界銀行每年公布之經商環境排名報告，我國2018年之排名為第15名，較前一年度下降4名。其中所涉及的構面包含電力取得、申請建築許可、執行契約、開辦企業、財產登記、債務清理、保護少數股東、跨境貿易、繳納稅款及獲得信貸，皆會影響企業在本國投資布局的意願。因此，即便我國稅賦與勞動成本相對低於其他先進小型經濟體，如瑞典、瑞士、荷蘭等國，其對外投資與外來投資仍較我國活躍，凸顯出我國在招商引資上須思考本國在全球價值鏈的定位以及本身基礎環境及法規健全，進而採取相對應的配套政策以使得我國企業對外投資之際亦能吸引跨國企業來台投資布局結合我國企業的優勢，使得對外與對內FDI能同步活躍，更加提升臺灣在全球價值鏈的位階。本文先藉由分析亞洲鄰近各國之招商引資概況，其所實施之配套政策、並回顧我國歷年的配套，以及我國可採取的策略作為。
二、亞鄰各國招商引資概況
依聯合國貿易及發展會議(UNCTAD)所公布之資訊，2016年全球之FDI流入金額為1.75兆美元，其中以流向美國之3,910億美元最多，流向英國2,540億美元次之，流向中國大陸1,340億美元居第3。前3大國家有大型經濟體，亦有面臨脫歐之英國，仍不減其成為全球主要之FDI對象。除了前3大FDI流入國外，亞洲鄰國之FDI流入金額包含日本之113.4億美金、韓國之108.3億美金，雖然較我國為高，但仍不及香港與新加坡這類區域營運中心及東協的新興投資熱點之FDI流入金額。例如，香港為1,081.3億美元、新加坡為616.0億美元、越南則為126.0億美元。
由於FDI之目的包含新設投資(greenfield investment)與股權購併(brownfield investment)，新設投資可增加一國之資本存量而使得一國更具提升生產力的潛力，而股權併購則是使得本地企業成為跨國企業全球供應鏈的重要環節而使得其出口潛能得以提升，兩者各有其關鍵角色。對於開發中國家而言，較為期待FDI流入至新設投資，其中又以製造業為主，故會對於該產業之FDI流入給予較多優惠，或採取內外資有別的獎勵投資配套措施，例如中國大陸、越南、泰國、馬來西亞等亞洲鄰國。由表 1至表 3可看出亞洲主要鄰國之FDI流入、占毛資本形成比重以及FDI存量占GDP的比重。泰國、馬來西亞及越南之FDI存量占GDP的比重皆高於台日韓中的比重，然而就FDI流量占毛固定資本形成的比重而言，則是越南相對較高，其原因為流向越南的FDI以新設投資為主，此亦反應出越南逐漸接手由中國大陸移出的製造業而成為新的全球製造業基地。
另對於先進經濟體或新興工業化經濟體而言，FDI流入已非促進其本身經濟成長主要動能，由表 2及表 3可看出臺灣、日本及韓國之FDI流入占固定資本形成的比重及FDI存量占GDP的比較皆遠低於泰國、馬來西亞、越南等開發中經濟體。本國企業的跨國布局及其與跨國企業之供應鏈的連結為其提升競爭力的必要作為，因而亦對於新設投資與股權投資皆採取較為開放的態度，並進而針對跨國人才之移動採取更多誘因機制而提升跨國企業以當地為區域營運總部的誘因。就我國而言，招商引資同時面臨日韓這類同屬天然資源短缺的先進經濟體之競爭，亦面臨越馬泰這類天然資源豐富且祭出各類優惠措施的的開發中經濟體的強大吸力，以下分別就這兩類亞鄰國家之招商引資作法加以簡要分析。
表1 亞鄰各國之FDI流入金額: 2011-2016
單位: 億美金
資料來源 : UNCTAD, ASEAN Investment Report 2017。
表2 亞鄰各國之FDI流入金額占毛固定資本形成比重: 2011-2016
單位: %
資料來源 : UNCTAD, ASEAN Investment Report 2017。
表3 亞鄰各國之FDI流入存量占GDP比重: 2011-2016
單位: %
資料來源 : UNCTAD, ASEAN Investment Report 2017。
(一)、開發中經濟體之招商引資作法
開發中經濟體之招商引資作法主要係透過賦稅優惠、重點產業投資優惠、以及經濟特區優惠之機制。首先就賦稅優惠而言，由表 4可看出，相較於我國的企業所得稅率為17%，泰國、馬來西亞及越南之企業所得稅率分別為20%或25%，高於我國，僅越南對稅改前即已享有賦稅優惠之投資專案給予17%的優惠。然而，就淨利匯出預扣所得稅(withholding tax)而言，我國與日韓之稅率皆為20%，而泰馬越此三國之稅率則皆為0%，顯示出其策略思維為吸引外資擴大投資而無庸擔心獲利無法匯回母國。
表4 泰國、馬來西亞及越南之賦稅優惠
資料來源 : Deloitte, “Corporate Tax Rates 2018”, “Withholding Tax Rates 2018”，本研究整理。
就重點產業投資優惠而言，由於泰國、馬來西亞以及越南除了傳統產業外，對於高科技產業仍無法技術自主，因而對於其欲重點發展之製造業採取針對性的租稅優惠。由表5可看出，泰國之作法為針對產業分為6種類型享有不同程度之優惠，馬來西亞針對企業之技術研發活動、勞動雇用類型以及附加價值率的高低決定其所適用之企業所得稅率，取得「先鋒地位」核可之企業可享企業所得稅率由25%減免3成至17.5%的優惠。越南則是於其投資法中列出其所欲促進投資之13種類型的產業項目，以及視企業之附加價值率高低決定其是否適用投資優惠。綜合而言，此三國皆係採取對於欲吸引FDI之產業類別予以正面表列的方式，或是對於技術研發活動類型採取申請核可之方式以決定其是否適用。
表5 泰國、馬來西亞及越南之重點產業投資優惠
資料來源 : Thailand Board of Investment, Malaysia Investment Development Authority, 越南投資法，本研究整理。
另一方面，就經濟特區形式的招商引資優惠而言，由表5可看出，泰國、馬來西亞及越南採取之方式與重點產業之招商引資優惠方式相似，皆為提供一定期間的企業所得稅減免以及資本設備投資稅賦抵減，越南之科學園區則是除了企業所得稅率4免9減半外，進一步針對投資金額達2億美元以上的大型投資提供長達30年的企業所得稅率為10%的優惠，遠低於各國最低17%的稅率。
表6 泰國、馬來西亞及越南之經濟特區投資優惠
資料來源 : Thailand Board of Investment, Malaysia Investment Development Authority, 越南投資法，本研究整理。
(二)、競爭國之招商引資作法
相較於東協各國原本即具有豐富的天然資源與低廉的勞動與土地成本，加以企業所得稅率優惠、重點產業進口原物料及機器設備投資抵減等方式以作為吸引外來FDI投入本國產業之作法，日本及韓國與我國相似，不具天然資源且勞動及土地成本皆不具優勢，其中日本之策略作法上乃是凸顯其本國所具有的產業優勢、研發資源、以及高素質的人力資本與高效率的行政法規等面向，吸引各國企業與其本國之企業強強聯手或大小攜手提升彼此在產業鏈的競爭位階。韓國與我國之發展程度近似，目前仍存在針對重點產業及經濟特區的優惠模式，除此之外，亦同樣會強調其創新研發能量給予進駐之外國企業所帶動之優勢。
就日本而言，隨著其人口持續老化並且向主要的都會區集中，如東京都、福岡等，其各都道府縣普遍面臨人口減少且仍具競爭力的百年中小企業無法有效傳承而使得地方產業逐漸凋零的挑戰。為凸顯其所具有的創新優勢，日本以「建構全球最適合創新國家」作為目標，設定以未來產業創新及社會變革為方向以創造新價值的「超智能社會」（Society 5.0）作為發展願景。因此於2017年通過「未來投資戰略2017」針對Society 5.0提出五個戰略領域，分別為「延長健康壽命」、「實現移動革命」、「打造次世代供應鏈」、「建設與發展舒適的基礎建設與城鎮」、「金融科技」。在此架構下，日本的招商策略並非以吸引跨國企業至其首都圈布局，而是除了藉由修改法規讓各都道府縣於其地方政府權限內給予投資之企業部份優惠外，亦藉由推動地方創生發掘在地商機之策略吸引各國企業與其地方產業結合，共同實現日本的超智能社會發展願景。例如，針對「實現移動革命」，日本的發展圖像為應用無人自動駕駛與小型無人機以解決鄉鎮中物流人力短缺與年長者、行動不便者的交通問題。在此發展圖像下即意謂著無人機以及智慧物流的衍生商機，吸引企業至當地投資布局。
另就韓國而言，固然已發展成為全球位居前茅的創新型經濟體，透過租稅優惠吸引外資依舊為其主要配套政策。由表 7可看出韓國吸引外來FDI之優惠措施與上述之泰馬越三國近似，對於符合重點產業、重大投資、或重點區位之外來投資給予租稅優惠，例如，投資金額達3,000萬美金以上可享企業所得稅5免2減半以及地方稅15年與進口機器設備5年抵減。另投資於自由經濟區可以在投資金額相對較低下即享有租稅優惠，但其適用期間則會相對較短。例如，於自由經濟區投資1,000萬美金以上可享有企業所得稅率3免2減半之優惠，優惠期間較3,000萬以上之投資所享有的5免2減半較短，以達提升外商加快投資自由經濟區之誘因，擴大規模後則可延長其租稅優惠所適用之期間。另一方面，對於研發所需購置之進口機器設備則要求其研發部門須達10位研究員以上方得享有資本設備5年抵減稅賦之優惠。除了租稅優惠外，韓國亦對於外商投資所需購置與租賃之土地或廠房提供現金補貼，其額度則視個案而定。
表7 韓國吸引外來FDI之優惠措施
資料來源: Invest Korea, “投資程序與優惠政策”。
三、我國招商引資政策之回顧
我國的招商引資政策始於1954年公布之「外國人投資條例」以及1955年之「華僑回國投資條例」對於僑外商來臺投資的相關規定予以明確化，但並未提供積極的租稅減免優惠措施。1960年設置第一個工業區起積極發展產業，透過兩大配套方案以租稅優惠吸引外資，一是1960年「獎勵投資條例」，對於生產事業提供稅捐減免、方便取得工業用地及要求公營事業配合發展。另一則為1965年「加工出口區設置管理條例」，透過保稅機制吸引外資促進投資及國際貿易。
1970年代為發展基礎原材料及重工業，透過修訂投資獎勵條例給予重工業投資特別優惠，其中生產事業之營利事業所得稅及附加捐總額，不超過其全年課稅所得額25%，但為特別獎勵基本金屬製造工業、重工業、石油化學工業或其他合於經濟及國防工業發展需要之資本密集或技術密集之重要生產事業，其營利事業所得稅及附加捐總額，不得超過全年課稅所得額22%。(注1)
至1990年代為推動產業轉型升級，廢止獎勵投資條例，訂定「促進產業升級條例」，重點有：
(一)、租稅減免獎勵；
資本設備支出的20%以及研發投入與人才培訓支出的35%，可於5年內抵減各年度應納營利事業所得稅額，其抵減總額以不超過該公司當年度應納營利事業所得稅額50%為限。
(二)、重點產業獎勵
對經濟發展具重大效益、風險性高且亟需扶植之新興重要策略性產業之創立或擴充，營利事業或個人原始認股或應募屬該新興重要策略性產業之公司發行之記名股票，持有時間達3年以上者，得自當年度起5年內抵減各年度應納所得稅額，其中營利事業以其取得該股票之價款的20%抵減營利事業所得稅，個人則為股票價款的10%且不超過其應繳所得的50%。亦可選擇選擇適用免徵營利事業所得稅並放棄適用前條股東投資抵減之規定，可連續五年內免徵營利事業所得稅。
(三)、特定區位獎勵
投資於資源貧瘠或發展遲緩鄉鎮地區達一定投資額或增僱一定人數員工者，得按其投資金額20%範圍內，於5年內抵減各年度應納營利事業所得稅額。另科學工業園區廠商自國外輸入自用之機器、設備若為國內尚未製造且經濟部專案認定通過，可免徵進口稅捐及營業稅。
(四)、營運總部獎勵
企業在臺設立達一定規模且具重大經濟效益之營運總部，可享免徵營利事業所得稅之項目包含 : 對國外關係企業提供管理服務或研究開發之所得、自國外關係企業獲取之權利金所得、投資國外關係企業取得之投資收益及處分利益。
促產條例實施期間，為擴大企業在臺投資與解決工業區土地閒置，經濟部亦於2002年至2009年間推出006688專案，提供進駐工業區之廠商於6年期間內享有以0%、60%、及80%的方式繳交租金。至於近10年我國與招商引資相關之法規則包含修訂金融控股公司法第23條規定，外國金融控股公司經主管機關許可者，得不在國內另新設金融控股公司，以降低其進入臺灣市場的成本。修訂香港澳門關係條例以及兩岸人民關係條例，對中國大陸企業以「許可制」取代「認許制」，適度開放陸資可直接來台投資，參股臺灣企業單一投資上限10%，繞第三地參股20%則需申報；頒佈企業併購法使得外國投資者除在臺灣新設公司，亦可併購之模式進入臺灣市場。
促產條例於2010年落日後，我國頒佈「產業創新條例」，其中原屬促產條例之機器設備投資抵減、新興重要策略性產業之5年免稅或股東投資抵減、資源貧瘠或發展遲緩地區投資抵減，均隨促產條例落日而不再延續。研發投資抵減之優惠於產創條例中仍加以保留，但可抵減之金額比重則由促產條例中的35%降為產創條例的15%。相較於過往針對產業別提供租稅優惠，產創條例最大的變革乃是企業所得稅由20%降為17%，所有業別一體適用，希冀營造臺灣成為企業布局亞太的首選之地。然而，亦由於我國在產創條例中已取消行業別及活動別之配套優惠政策，而是著重在整體經商環境的吸引力，因而就欲投資布局亞太之各國企業而言，臺灣所提供的誘因機制不如其他國家直接，使我國在招商引資上需用其他面向來凸顯我國之相對優勢。
表8 我國招商引資之配套政策回顧
資料來源：本研究整理。
四、未來發展之挑戰
早期後進國家在保護主義的思維下對於吸引FDI至本國發展普遍採取限制的作為，例如限定產業或持股比例，或是限定須有地主國國藉之合夥人方能註冊等，然而台韓港星透過開放FDI而帶動整體經濟發展的經驗則帶動1990年代起各國對於外資採取鼓勵與開放的態度，例如中國大陸、東協各國，以及近年的印度。這些國家為吸引外資前來，除了有限度的開放特定產業可由外商投資生產或貿易外，亦透過財稅上的優惠提供更大的誘因。例如，中國大陸改革開放後即是透過給予外資投資生產開始獲利後之「二免三減半」共計5年的稅負優惠以吸引大量外國企業前中國大陸移動，其所實施之方式亦廣為亞洲各個開發中國家所使用，如本文所分析之越南除了給予外商適用10至15年的較低稅賦優惠，投資重點發展產業可享「四免五減半」、投資重點發展區位則可享「四免九減半」。然而，初期的投資租稅優惠固然在招商引資上的成效明顯，但可能非長久之計。Velde(2001)分析開發中國家紛紛祭出吸引FDI流入之政策時指出須先提升人力素質方能有效擴散跨國企業所引進之技術與商機，低技術門檻且雇用大量低廉勞力的廠商進駐可能使得地主國淪入低所得陷阱中。OECD(2002)亦指出欲吸引FDI流入之地主國應著重在營造透明、有效且具凝聚性的政策環境並建立規則模式(rule-based)的吸引投資架構，方能使得FDI流入能帶動地主國發展及人力資源的提升。Rădulescu, M. and E. Druica (2014)則透過實證分析得出開發中國家運用財稅上的優惠吸引FDI僅具有短期效果，長期仍需視基礎建設、法制健全、以及政治穩定方具有吸引FDI流入以帶動經濟發展。
相對於開發中國家的FDI流入以新設投資為主，就先進國家間的FDI而言，購併投資更較新設投資活躍，依UNCTAD所公布之2017世界投資報告，已開發國家之間的新設投資為1,979.1億美元，購併投資則達6,959.1億美元，購併約為新設的3.5倍。Alba et al(2010)分析美日之間的FDI模式指出企業於地主國採取購併、合資或新設之關鍵因素各有不同，然其背後的資金供應是否充裕則為共同因素。另一方面，Sawada and Khan(2017)比較亞洲籍和非亞洲籍的海外子公司之特性指出亞洲籍的海外子公司有67%乃是依全球價值鏈而決定其所在區位，非亞洲籍的海外子公司之比重則為45%。
綜合而言，我國已轉型為新興工業化國家，2018年之人均GDP預計將達25,893美元，依WEF之國際競爭力評比系統對於各國發展階段的區別，人均GDP超過17,000美元之國家應以創新趨動國家競爭力為主。因此，雖然亞鄰各國持續透過租稅優惠或區位優惠的方式吸引FDI流入，對我國而言即便施行相似之政策亦不具相對吸引力，且亦僅有短期效果，反而吸引低成本導向之外商來臺運用我國的資源。我國在招商引資之作為上應更加著重我國在創新研發上的表現以及我國中小企業在全球價值鏈的關鍵地位，以之作為吸引技術密集且科學導向的跨國企業來台布局。例如，位居桃園新屋的燁峰公司，長期投入鋁合金之創新研發因而得到空中巴士、漢翔等航太企業指定採用其鋁合金產品，因而使得我國相關產品出口大幅成長，吸引國際企業提升在臺發展業務。其他案例尚包含我國岡山金屬製品業群聚轉型波音及空巴之航太機匣、中砂鑽石碟供貨台積電晶圓切割及三星光學鏡頭製造、亞獵士供應法拉利超跑所需鋁圈等。故在招商引資政策上不論是新設、購併、合資或擴大對臺採購，皆為我國產業進一步提升在全球價值鏈之位階的關鍵，面對亞鄰各國在招商引資上的競爭，我國無須走租稅優惠之回頭路，凸顯我國的創新優勢以及全球價值鏈之位階並營造健全且規則導向的投資環境方為正本清源之作法。
注1：1980年修訂之獎勵投資條例第15條規定內容，其中所稱重要生產事業，範圍由行政院定之。
參考文獻
Alba, Joseph D. , Donghyun Park, and Peiming Wang (2010), “Determinants of Different Modes of Japanese Foreign Direct Investment in the United States”, ADB Economics Working Paper Series.
OECD (2002), “Foreign Direct Investment for Development-Maximising Benefits, Minimising Costs”
Radulescu, M. and Druica, E. (2014) “The Impact of Fiscal Policy on Foreign Direct Investments. Empiric Evidence from Romania. Economic Research”, 27, 86-106.
Sawada, Yasuyuki and Fahad Khan (2017)“Doubling down on GVC-linked FDI”
Velde, Dirk Willem te (2001), “Government policies towards inward FDI in developing countries”.