台經觀點

台灣也需要「供給側改革」(中國時報)
孫明德

2016/09/19

為應對2008年全球金融海嘯衝擊,中國大陸政府提出4兆人民幣擴大內需的財政擴張政策,短期雖對經濟產生效果,但相關建設造成的重複投資,最終造成產能過剩。過往中國政府多採取鼓勵消費、促進投資,及拓展外貿等需求面因素,來解決產能過剩問題。然而,觀察陸客赴日搶購日本商品,以及搶購澳洲及紐西蘭奶粉等現象可知,其國內供需兩端仍有缺口,特別是產品品質無法滿足需求,致使供過於求的失衡問題日益嚴重。

為解決上述問題,大陸中央財經領導小組在2015年11月會議中,提出「供給側結構性改革」的想法,希望透過穩增長、調結構、補短板等措施,減少中國的過剩產能、提高產品的品質與技術含量。此後,「供給側改革」便成為大陸經濟政策的新戰略。外界對於此項政策多以去化過剩產能加以解讀,認為這是舊政策的新包裝,但這種看法並不完整,同時,這樣的經濟戰略思惟也正是當前台灣所需。

傳統的需求面刺激,盛行於1930年美國經濟大蕭條後,凱因斯學派與政策主導各國政策,此後每當經濟趨緩時,各國政府就習慣沿用提振需求面的思維,採取刺激消費、促進投資、擴大貿易,以及貨幣寬鬆等措施,來提振短期經濟,台灣自不例外。

然而,近年來全球經濟陷入長期低迷,台灣出口連續17個月衰退,貿易難以拓展,拖累民眾消費及廠商投資意願低落,加上政府也欠缺財政資源來擴大公共投資。當大環境不振再加上結構性問題,就讓需求面政策效果大打折扣,無怪近幾任政府都對當前困境難以提出有效及有感的政策,只能依靠央行將已處歷史低點的利率一降再降,在經濟「新平庸時代」,此時供給側改革正可填補經濟戰略上的空白,提供新的可行解方。

需求面政策在台灣為何失靈?在各個組成部分其實都有結構性問題。首先,在投資部分,行政院主計總處資料顯示,2006至2015年的10年間,台灣超額儲蓄率從7.03%倍增至14.62%,但同時間的投資率卻從24.02%減少為20.10%,儲蓄多而投資少代表並非資金不足,而是投資環境需要調整,例如生產要素如水、電、人、地的欠缺,以及環保及勞工權益的考慮。

其次,在消費方面,內政部公布2015年台灣的生育率1.18人,為亞洲主要國家最低,而65歲以上人口占比則為12.51%,在少子化及高齡化兩股力量影響下,民間消費成長力道有限。此外,台灣實質薪資倒退,以及高薪人口外移都進一步壓抑了民間消費動能。

至於在貿易部分,近年台灣出口集中在生命周期短且享有ITA免關稅的資通訊電子產品,面臨中國大陸發展本土供應鏈進行進口替代,兩岸產業關係從合作轉為競爭。加上更多的新興國家加入全球產業分工行列,憑藉其低廉的生產成本,自然對我國出口貿易造成威脅。在這樣的結構性問題下,政府雖然透過組團海外拓銷與邀買主來台採購,採取「走出去、拉進來」的出口拓銷措施,但都難以減緩出口貿易衰退的趨勢。

事實上,政府也曾執行過部分的供給側改革,特別是針對產業轉型部分,運用政策引導資源進入特定產業。例如1960年代發展紡織與電器輕工業,1970年代十大建設計畫打下石化、鋼鐵與造船基礎,其後政府主導引進半導體技術,在1980年代成立新竹科學園區,並由行政院開發基金投資設立台積電,帶動半導體與電子產業蓬勃發展,台灣自此成為電子產品出口大國。

過去的成功讓政府習慣於選擇產業發展方向,投入資源來促進產業結構調整。但隨著全球經貿環境改變,產業政策也常發生「政府失靈」窘況,其原因有二,其一是市場力量超越政府,產業走在前面,政府無力主導,有時還可能成為產業發展的絆腳石。其次是過去中國尚未改革開放,東南亞國家尚未崛起,台灣競爭者少,政府產業政策容易產生成效。但到了近年各國政府紛紛採取相似的產業政策時,就產生國際間的同質競爭,各國競相發展相同產業的情況屢見不鮮。

以我國新政府主推的五大創新產業為例,其中的智慧機械、綠能科技、生技醫藥不只和中國「製造2025」的產業相同,甚至也是新加坡、印度、南韓,與日本等亞洲國家發展的目標。在這種大家都有的產業政策下,台灣除非擁有可供自足的內需市場、先進技術或其他特殊的要素稟賦,否則在各國激烈競爭下,很難殺出重圍,更甭論能再造新一波台灣經濟榮景。

雖然中國大陸與台灣經濟問題並不完全相同,但是在需求面的刺激無效與產業政策成效有限的情況下,台灣新政府不妨參考中國大陸所提出的「供給側改革」口號,重新檢視台灣的勞動、土地、資本與創新等生產要素,並進而加以改革,讓台灣經濟煥發出新的生機。

在勞動力方面,由於台灣高等教育普及,大學之間的差異性不大,連帶使得培養出來的人才同質性高,且欠缺國際化人才為企業服務。建議政府應主動協助企業引進國外人才,為台灣經濟發展注入新的動力,例如政府於9月1日提出的「完善我國留才環境方案」,從簽證、工作、居留、金融、稅務、保險、國際生活等七大面向進行鬆綁,就是一個很好的開始。不過國際間對於頂尖人才的爭取相當激烈,為了擴大引進人才的管道,建議政府可以向國外招募優秀學生來台,給予獎助學金並引導至本國企業工作,不但可以提供我國企業優異的人才來源?也可以成為我國企業爭戰國際市場的尖兵。

此外,少子化與高齡化為多數先進國家共同需要解決的挑戰,智慧製造成為各國此一解決問題的答案,我國政府也積極推動,新政府在「亞洲.矽谷」方案中強調「工業 4.0」的重要性。不過根據台灣經濟研究院對工業4.0的研究結果指出,多數企業對於「智慧製造」的內涵並不清楚,加上沒有急迫性,多半沿用既有的營運模式,所以主動進行智慧化意願不高。因此,政府應該更加積極地投入,建立示範工廠推廣智慧製造的內涵與概念,並且培養相關人才,才能有效落實智慧製造。

土地是一種特殊的生產要素,供給數量有限,因此如何有效率的利用土地成為經濟發展重要的課題。現有工業區是否已經有效運用?已取得土地的企業是有心經營,還是只占地求取資本利得?對照產業界的缺地問題,似乎台灣產業土地的使用效率仍有加強的空間。另外,環保意識高漲,民眾在經濟發展之外,也開始思考到生活品質與環境生態的永續發展,這是社會進步的象徵。但如何建立公開透明的程序,重建環境影響評估的公信力,在經濟發展與環境保護之間取得平衡,也是政府必須思考的重要課題。

近10年來,政府固定形成占GDP比率從2005年的4.12%減少為2015年的2.59%。另根據今年度瑞士洛桑管理學院(IMD)的「世界競爭力年報」觀察,台灣基礎建設中能源、缺水及教育都連續3年排名40之後,拖累我國總體排名。因此,公共基礎建設的推動與更新成為提升競爭力的重要作為。以交通建設為例,桃園機場在2016年全球機場評比排名高居第20名,在軟體及人員表現也獲得全球旅客相當高的評價,但因為硬體設備老舊,排名比前一年度下滑3名,顯示在軟體服務提升的同時,硬體建設也要跟上才行,這是政府應該加強改善的地方,否則將無法吸引國內外的投資。

最後在創新方面,當前經濟發展已經轉換為「創新驅動」,創新的驅動不在政府而在民間,民間創新能量的發揮已成為影響競爭力高低的關鍵。對於台灣而言,如何使更多創新想法轉換成經營模式,是當前重點。以Uber和第三方支付為例,其顛覆傳統的創新思惟雖然帶來新商機,但對現有產業造成的衝擊也讓主管機關大傷腦筋。在某些新興產業的發展上,民間要求政府鬆綁,但在食安與新金融商品的問題發生時,又希望政府管得更嚴,讓政府必須採取更加靈活與開明的管理方式,專注於法規調適,建構好的發展環境,使民間創新能量得以充分發揮。

綜合上述,由於當前大環境不佳且國內存在許多結構性問題,政府需求面的刺激措施成效有限,建議政府可以參考中國大陸所提的「供給側改革」,重新思考政策走向,擺脫以往將政策資源注入特定產業的作法,直接對生產要素進行通盤的檢討與調整,讓最創新、最有投資潛力的產業得到最優質的生產要素。對於當前因財源有限,需求面政策手段日益短少的政府而言,若能由供給面的要素優化開始,或許還可以思考出新一輪台灣經濟得以躍升的大戰略。
 

本院:104 台北市中山區德惠街16-8號
電話:總機 +886 (2) 2586-5000,傳真 +886 (2) 2586-8855 聯絡我們

南台灣專案辦公室:807 高雄市三民區民族一路80號43樓1-2
電話:(07)262-0898,傳真:(07)398-3703,聯絡人:詹佳融

© 2015 台灣經濟研究院 版權所有. 隱私權聲明