中共「兩會」的內容、影響與對策
台灣經濟研究院新興市場發展研究中心主任
譚瑾瑜
一、前言
中共於2017年3月初召開第十二屆第五次全國政治協商會議及全國人民代表大會（以下簡稱「兩會」），「兩會」依序於3月13日及15日閉幕，並順利通過政府工作報告的決議草案、關於全國人大常委會工作報告的決議草案、關於國民經濟和社會發展計畫的決議、關於2016年預算執行與2017年預算的決議草案、關於最高人民法院工作報告的決議草案、關於最高人民檢察院工作報告的決議草案、《中華人民共和國民法總則(草案)》等議案。從議案中，我們可以了解「兩會」點出今年中國大陸經濟發展政策重點方向，在中國大陸推動十三五規劃欲實現2020年達到小康社會的目標之下，可看出中國大陸對內面對經濟新常態、對外面對美「中」經貿關係折衝之挑戰。
由於中共即將於2017年下半年召開中共第十九次全國代表大會（以下簡稱「十九大」），「十九大」照往例，決定中央政治局及其常委會等高層人事之改組作業，從去(2016)年下半年五中全會提出「習核心」之後，「十九大」前的高層人事主導權及政策決定權，亦在「兩會」舉行期間持續較勁中，因此，在提出「習核心」之後，「十九大」召開前的最後一次「兩會」，習、李兩位在經濟議題上的路線之爭，已轉以供給側改革為先、創新驅動宏觀調控的穩中求進折衷方案。
「兩會」除了影響中國大陸未來政經走向之外，亦為觀察中共對台工作方針之重要參考。基於此，本文擬從分析中國大陸「兩會」經濟政策重點及方向出發，觀測「兩會」之影響，最後提出台灣對「兩會」結論之因應對策。
二、「兩會」經濟政策重點分析
李克強總理於今(2017)年3月5日十二屆全國人大五次會議開幕時提出政府工作報告。在2016年回顧上，便直指中國大陸面對對內結構調整及對外全球經貿不振及波動加劇的挑戰，2016年世界經濟和貿易成長速度是近七年最低，加上國際金融市場波動加劇、地區和全球性挑戰突發多變，中國大陸同時也在結構性問題凸出、風險隱患顯現、經濟下行壓力加大、改革進入攻堅期、利益關係深刻調整、影響社會穩定因素增多等壓力下，推動繼續創新和加強宏觀調控、推動供給側改革、促進區域城鄉協調發展等策略因應。另「兩會」政府工作報告2016年推動工作方針及推行結果詳見表一。
展望未來，李克強總理在政府工作報告中，提出2017年在逆全球化思潮及保護主義傾向抬頭之下，不但世界經濟成長低迷的態勢仍將持續，全球各主要經濟體經濟政策恐將有所變化，對全球經濟投下不穩定、不確定的變數，並進而增加2017年推動經濟成長持穩的難度。在此前提下，2017年將貫徹穩中求進工作總基調，堅持以推進供給側結構性改革為主線，並適度擴大總需求並提高有效性，依靠創新推動新舊動能轉換和結構優化升級，以著力解決人民群眾普遍關心的突出問題，其重點工作任務則包括運用改革深入推進「三去一降一補」、深化重要領域和關鍵環節改革、進一步釋放國內需求潛力、以創新引領實體經濟升級轉型、促進農業穩定發展和農民持續增收、積極主動擴大對外開放、加大生態環境保護治理力度、推進以保障和改善民生為重點的社會建設、全面加強政府自身建設等。「兩會」政府工作報告2017年重點工作任務詳見表二。
表一 「兩會」政府工作報告2016年推動工作方針及推行結果
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推動工作方針
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繼續創新和加強宏觀調控，經濟運行保持在合理區間
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著力抓好「三去一降一補」，供給結構有所改善
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大力深化改革開放，發展活力進一步增強
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強化創新引領，新動能快速成長
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促進區域城鄉協調發展，新的增長及增長帶加快形成
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加強生態文明建設，綠色發展取得新進展
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注重保障和改善民生，人民群眾獲得感增強
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推進政府建設和治理創新，社會保持和諧穩定
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推行結果
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經濟運行緩中趨穩、穩中向好
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就業增長超出預期
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改革開放深入推進
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經濟結構加快調整
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發展新動能不斷增強
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基礎設施支撐能力持續提升
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人民生活繼續改善
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資料來源：中國評論通訊社，2017/3/5。《2017年政府工作報告全文》，<http://hk.crntt.com/doc/1045/9/8/6/104598626.html?coluid=93&kindid=16773&docid=104598626&mdate=0305123800>。
表二 「兩會」政府工作報告2017年重點工作任務
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運用改革深入推進「三去一降一補」
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扎實有效去產能
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因城施策去庫存
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積極穩妥去槓桿
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多措並舉降成本
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精準加力補短版
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深化重要領域和關鍵環節改革
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持續推進政府職能轉變
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繼續推進財稅體制改革
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抓好金融體制改革
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加快推進國企國資改革
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激發非公有制經濟活力
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加強產權保護制度建設
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大力推進社會體制改革
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深化生態文明體制
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進一步釋放國內需求潛力
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促進消費穩定增長
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積極擴大有效投資
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優化區域發展格局
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紮實推進新型城鎮化
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以創新引領實體經濟升級轉型
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提升科技創新能力
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加快培育壯大新興產業
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大力改造提升傳統產業
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持續推進大眾創業、萬眾創新
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全面提升質量水平
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促進農業穩定發展和農民持續增收
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推進農業結構調整
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加強現代農業建設
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深化農村改革
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推進農業水價綜合改革
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加強農村公共設施建設
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積極主動擴大對外開放
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扎實推進「一帶一路」建設
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促進外貿繼續回穩向好
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大力優化外商投資環境
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推進國際貿易和投資自由化、便利化
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加大生態環境保護治理力度
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堅決打好藍天保衛戰
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強化水、土壤污染防治
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推進生態保護和建設
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推進以保障和改善民生為重點的社會建設
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大力促進就業創業
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辦好公平優質教育
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推進健康中國建設
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織密扎牢民生保障網
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發展文化事業和文化產業
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推動社會治理創新
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人命關天，安全至上
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全面加強政府自身建設
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堅持依法全面履職
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始終保持廉潔本色
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勤勉盡責幹事創業
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資料來源：同表一。
3月15日中共第十二屆全國人民代表大會第五次會議在人民大會堂閉幕，則表決通過《關於2016年國民經濟和社會發展計畫執行情況與2017年國民經濟和社會發展計畫的決議（草案）》，指出2017年是實施十三五規劃的重要一年，是供給側結構性改革的深化之年，做好2017年經濟工作對於召開十九大具有重大意義，並提出2017年經濟社會發展的總體要求、主要目標和政策取向，確立2017年經濟政策目標為:一、國內生產總值預期增長6.5%左右；二、就業形勢保持總體穩定。城鎮新增就業1100萬人以上，城鎮登記失業率控制在4.5%以內；三、價格總水準基本穩定。居民消費價格漲幅預期目標為3%左右；四、國際收支保持基本平衡。繼續促進貨物貿易回穩向好，服務貿易較快增長，利用外資規模保持穩定，對外投資健康發展；五、發展的品質和效益進一步提高；六、民生福祉進一步改善。農村貧困人口再減少1000萬人以上，完成340萬人易地扶貧搬遷建設任務。另外，在宏觀經濟政策方面，則提出:一、將繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策；二、將發揮財政、貨幣、改革、產業、創新、就業、區域、投資、消費、貿易、價格、土地、環保等政策的協同組合效應；三、聚焦「6個關鍵領域」著力攻堅，帶動全域發展。
總結「兩會」所提出的2017年經濟社會發展的主要任務，包括將堅持穩中求進工作總基調，緊緊圍繞供給側結構性改革這條主線，貫徹新發展理念，引領經濟新常態，著力抓好推動「三去一降一補」重點任務取得實質性進展、深入推進農業供給側結構性改革、進一步釋放國內需求潛力、持續深化重要領域和關鍵環節改革、著力振興實體經濟、以三大戰略引領區域協調協同發展、推進更深層次更高水準的雙向開放、加快推動綠色發展、更加注重保障和改善民生等九項工作(表三)。
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總體要求
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深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，統籌推進「五位一體」總體佈局和協調推進「四個全面」戰略佈局。
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適應把握引領經濟發展新常態，堅持以提高發展品質和效益為中心。
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推進供給側結構改革，做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險各項工作。
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保持經濟平穩健康發展和社會和諧穩定，迎接黨的十九大勝利召開。
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目標
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國內生產總值預期增長6.5%左右。
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就業形勢保持總體穩定。城鎮新增就業1100萬人以上，比2016年預期目標多100萬人，城鎮登記失業率控制在4.5%以內。
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價格總水準基本穩定。居民消費價格漲幅預期目標為3%左右。
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國際收支保持基本平衡。繼續促進貨物貿易回穩向好，服務貿易較快增長，利用外資規模保持穩定，對外投資健康發展。
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發展的品質和效益進一步提高。
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民生福祉進一步改善。農村貧困人口再減少1000萬人以上，完成340萬人易地扶貧搬遷建設任務。
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宏觀經濟政策取向
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2017年經濟社會發展的主要任務
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資料來源：新華網，2017/3/15。《關於2016年國民經濟和社會發展計畫執行情況與2017年國民經濟和社會發展計畫草案的報告》，<http://news.xinhuanet.com/politics/2017-03/15/c_1120635170.htm>。
三、「兩會」之影響
「兩會」期間，無論是政府工作報告或是《關於2016年國民經濟和社會發展計畫執行情況與2017年國民經濟和社會發展計畫草案的報告》，均可明顯看出以供給側改革為先的脈絡，供給側改革已取代創新驅動，成為2017年第一優先的經濟政策。
事實上，去(2016)年10月六中全會提出的「習核心」，打破自江朱時期以來經濟政策制定權在國務院總理的不成文慣例，去年底的中共中央工作會議，已點出以推進供給側結構性改革為主線的趨勢，實行方法包括深入推進「三去一降一補」及深入推進農業供給側結構性改革兩項，2017年2月5日更明確提出《中共中央 國務院關於深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》(以下簡稱《2017年一號文件》)，提出農業供給側結構性改革。
在「三去一降一補」方面，首先會推動化解鋼鐵、煤炭產能過剩問題；在去庫存方面，希望解決三、四線城市房地產庫存過多問題；另會透過法治化債轉股、加大股權融資利度、加強企業自身債務槓桿約束，透過降低企業槓桿率降低企業債務所造成的金融風險；此外，將落實降低交易成本及扶貧脫貧政策。另在《2017年一號文件》中，亦在補齊農業農村短缺奠定農村共用發展基礎中提到推動農村脫貧，以及在加大農村改革力度上，提到改革農村集體產權制度、建立農村發展用地保障機制、建全農業勞動力轉移就業和農村創業創新體制等。1
由上述供給側結構性改革之內容可看出，2017年中國大陸若落實供給側改革相關政策，去過剩產能、解決房地產庫存、降低企業債務槓桿等政策將一定程度減緩經濟成長力道，然而在中長期而言，輔以推動降低交易成本、扶貧脫貧、以及農村產權制度改革，對於中國大陸產業結構調整將有所幫助。
推動供給側改革，無可避免地會影響到就業機會，因此2017年經濟成長須達6.5%列為首要經濟目標之外，就業成為第二優先要務，除了城鎮新增就業須達1千1百萬人以上，城鎮登記失業率則必須控制在4.5%以內，李克強總理亦在「兩會」中，提到安置去產能職工將是2017年推動供給側改革最關鍵的任務。在化解鋼鐵、煤炭過剩和落後產能的同時，免不了導致職工失業問題，面對去產能所造成的失業的問題，已提列1千億元專款專用於員工轉崗安置，並且要求地方政府配套。今年將進一步擴大至煤電等行業，預計仍有近百萬職工需要安置。2
除了透過財政政策減緩失業的衝擊之外，創造新的就業機會仍是釜底抽薪的方法，此際仍須藉由創業及創新—雙創，來創造新的就業機會。因此，我們可以看到李克強總理在「兩會」閉幕時提出的宏觀經濟政策走向，仍然以擴張性財政政策及穩健的貨幣政策因應供給側改革，並聚焦於運用創新驅動及擴大有效需求等策略，維持中國大陸經濟成長在6.5%的水準，以確保2020年能達到小康社會的目標。
審視中國大陸經濟發展現況，2016年社會消費品零售總額仍有10.4%的成長，成為支撐中國大陸內需成長的主要動能，稍加減緩進出口雙降及投資減緩的衝擊，2016年不含農戶固定資產資金額成長率已降至8.1%，以美元計價的出口衰退7.7%、進口衰退5.5%，貿易順差則略縮至5,099.63億美元。展望2017年，倘若可以維持就業率穩健，消費成長應不至於受到太大影響，在擴張性財政政策支撐下，維持投資成長高於6.5%經濟成長目標、防止房市泡沫化及外需持穩成長將是經濟成長達標的重要觀測指標。
另在投資成長方面，2017年前2月固定資產投資（不含農戶）成長8.9%，主因係為基礎設施投資成長27.3%所致，然而固定資產投資到位資金衰退8%，去年全年為成長5.8%，因而需持續觀察是否回穩。若再觀察登記註冊類型，主要成長係因內資企業投資成長9.7%所致，港澳臺商及外商投資均呈衰退，同期間港澳台商投資衰退3.6%，外商投資衰退2.1%。此外，前2月房地產開發投資成長8.9%，主因為房地產銷售較好，另一方面則是新開工項目增加所致。
總體而言，投資成長當然有助於擴大內需，然而仍須謹慎防範房地產泡沫化。新任發改委何立峰主任在「兩會」閉幕後出席「中國發展高層論壇2017年會」上提到，中國大陸需因應實體經濟結構性的供給失衡、金融和實體經濟的失衡、房地產和實體經濟的失衡等三大結構性失衡現況。因此，在推動供給側改革之際，大量資金湧入房地產市場，並不利於物價穩定，亦將是「兩會」之後被專注的重點之一。
最後，維持外需成長為中國大陸2017年經濟持穩成長的關鍵之一，唯「兩會」期間，李克強總理強調將不會採取貿易戰及干預匯率方式促進外需成長，包括提及「若中美發生貿易戰，首先受損的是外企，尤其是美資企業，強調貿易戰會讓雙方都受損，並不會帶來貿易公平。」3，另亦強調「不希望通過貶值來增加出口，因這不利於企業轉型升級，也不希望打貿易戰，這不利於國際貿易和貨幣體系的穩定，強調實行以市場供求為基礎、有管理的浮動滙率制度。」4
然而，今年前2月中國大陸呈現進出口均成長但貿易順差減少的情況，以美元計價的出口為3,028.1億美元，成長4%，進口為2,606.9億美元，大幅成長26.4%，貿易順差為421.3億美元，較去年衰退50.4%，此趨勢若持續，將不利於達成2017年中國大陸經濟成長目標，因此外需如何持穩成長將是中國大陸經濟成長的嚴峻考驗。
「兩會」除了確立2017年中國大陸經濟政策走向之外，美國國務卿提勒森（Rex Tillerson）亦在訪問北京期間安排「川習會」，預計將於4月舉行，因而在「兩會」期間，攸關美、「中」關係之相關議題，均相當謹慎。李克強總理便談到「堅持一個中國政策，這是「中」美關係的政治基礎，有這樣的基礎，「中」美合作是廣闊的。並對「中」美關係是樂觀的，縱使加強溝通。」
另在回應美國退出跨太平洋夥伴協定(TPP)相關議題上，李克強總理亦謹守官方口徑，不在TPP成員國在智利集會且陸方代表出席之際有意外表態。其中，在閉幕中外記者會中，李克強總理特別強調「關於區域的自由貿易安排，涉及中國的，有條件的，我們持開放態度，願意去進行推動。我們不會越俎代庖，不會超越區域去做不應是中國做的事情。」，並重申北京對「已經達成或者希望達成的一些區域貿易安排一直持開放態度，也樂見其成…只要是有利於貿易自由化的，我們都會去參與、去推進」。顯示在準備「川習會」期間，保持美「中」合作及亞太區域經濟整合議題討論的彈性。
四、台灣對「兩會」結論之因應對策
「兩會」已昭示十九大前夕中國大陸政經走向，確立「習核心」以及2017年將持續以供給側改革作為中國大陸經濟發展的主軸，在去除過剩產能、優化產業結構體系，逐步走向國退民進的過程中，無可避免地會使中國大陸經濟發展因去庫存、去杠杆、降成本、補短板的調整結構而出現陣痛期。
由於中國大陸為全球第二大經濟體、台灣最主要的貿易及投資地區，供給側改革的確立，將為2017年中國大陸經濟成長帶來較具挑戰的結構調整衝擊，大陸供給側結構性改革的過程，勢將進一步衝擊兩岸經貿關係的發展。而對於台商而言，調整產能過剩將影響內需市場需求，需審慎面對投資風險。
此外，「兩會」在政府工作報告中仍然提出「...，除重申一中原則九二共識和兩岸和平發展外，…要持續推進兩岸經濟社會融合發展，為台灣同胞尤其是青年在大陸學習、就業、創業、生活提供更多便利。」等內容，強調重視台灣青年在陸就業及創業環境之中共對台方針。在「兩會」已釋出美「中」關係趨緩，並最快將於4月進行「川習會」的狀況下，雖然美「中」在「川習會」中簽署第四公報機率不高，台灣仍應持續關注美「中」關係走向，提早因應。
最後，雖然中國大陸為營造「川習會」良好氣氛，強調中國大陸並不想越俎代庖、超越區域去做不應是中國大陸做的事情，暗指中國大陸不會取代美國主導TPP。然而台灣仍需先行進行沙盤推演，提出中國大陸倘若在「川習會」之後有條件加入TPP時、台灣應有的策略，研擬台灣希望參與亞太區域經濟整合之下，恐需面對中國大陸因素的具體方案。
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《2017年一號文件》提出優化產品產業結構、推行綠色生產增強農業持續發展能力、壯大新產業新形態拓展農業產業鏈價值、強化科技創新驅動引領現代化農業快速發展、補齊農業農村短缺奠定農村共用發展基礎、加大農村改革力度激發農業農村內生發展動力等方式。
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見【兩會】李克強:安置去產能職工是最關鍵問題，信報財經新聞，2017年3月15日。
3
見【兩會】李克強:堅持一個中國是中美關係政治基礎，信報財經新聞，2017年3月15日。
4
見【兩會】李克強:不希望通過貶值促出口 不打貿易戰，信報財經新聞，2017年3月15日。