評論觀點

政策應鋪陳台灣產業參與國際領先群的環境
台經院

2019/04/09

在全球經濟發展上,台灣是個非常成功的後進追趕國家,政府透過政策引導投入要素朝資本及知識密集的方向累積,促使台灣產業從輕工業追到高科技,協助台灣成功從發展中國家跨入了已開發國家。在當年台灣發展資源與基礎相當缺乏的時代,採快速追趕的策略,確實有其道理,但是現今台灣已在許多製造領域與部分技術創新擁有相對競爭優勢時,如果僅有半導體製造居於全球領先地位,其餘多數垂直領域仍一直追趕,而未能成為或參與成為引領方向的一員,實在相當可惜!
 

為了搶占並維繫其市場與機會,先進國家的政府決策與幕僚多會在其產業創新政策上持續精進,尋求更為有效鼓勵其業者進行創新的政策做法,協助業者持續前進;許多發展中國家政府也會促進其業者進入國際供應鏈中,如中國、泰國等,也都透過政策優化基礎環境、累積人力資本及促進業者的發展能耐,以協助業者參與全球供應鏈分工,大力吸引人才、引導研發投入以掌握新興趨勢,打破原有的供應鏈運作態勢,直接與台灣等既有業者競爭,甚至開始在網路平台上建立新興商業模式。
 

過去十年來,連續幾波的新興科技趨勢發展中,美國業者掌握了網通技術及平台經濟,同時持續朝前瞻創新的領域不斷地推進;在歐盟的業者,除持續聚焦深化外,在幾個傳統優勢領域,更在歐盟的策略性鼓勵政策下,開始融合新興技術應用不斷強化其競爭力,更有幾個新興小國,如愛沙尼亞,也開始在機器人等新興領域上放眼全球市場。
 

全球各產業領域的競爭是高度動態,不進則退,這些都是非常基本的道理。能引領方向或早期參與國際領先群,特別是如果能夠促成新的產業鏈,其發展與獲利潛力高於持續追趕,比較可為台灣創造更高的附加價值;國內各界其實也多有警醒,各類規劃或計畫也多會以前瞻、先進、升級等予以形容其創新企圖,但何以多年來極少能參與國際新興產業生態系的先期發展,多數垂直領域多仍停留在不斷追趕國際趨勢與機會!?
 

過往在台灣快速追趕的過程中,為了促進投資及研發,政策上提供了相當比重獎勵投資的租稅優惠機制,這些機制確實成功達成帶動台灣產業的效果,不但帶動了產業的投資,同時也在園區群聚及新興技術研發投資的引導下,與科研機構共同累積出在諸多科技產業雄厚的研發競爭能量。但是,這些租稅優惠後來卻帶來過度偏向高科技產業,賺很多卻稅繳很少及帶來所得不均等「不公平」爭議。這些爭議,後來促使整個政策做法進行調整,在《產業創新條例》中,大幅調降了租稅優惠政策工具的比重,著重在高度創新,並由政府編列(科技)預算對業者提供輔導及經費補助。
 

按全國科技動態調查所顯示的資料,政府確實依循《產業創新條例》,增加提供企業部門的研發經費額度。在1999年時,企業部門來自政府的研發經費大約新台幣25億元,在2017年則是大約60.7億元。從絕對的金額來看,確實增加了兩倍有餘;不過,政府的科技經費也從1999年的561億元,增加到2017年的1,053億元,亦即按比重來看,政府提供給企業的研發經費比重僅從4.4%提高到5.7%。再者,如果進一步觀察民間企業的研發投入,到了2017年的規模已經到了4,556億元,政府提供的研發經費僅占1.3%。從這兩個角度觀察,政府提供企業部門的經費額度,相對之下實在有限,同時具體能引導與帶動業者藉著這些研發補助,誘發更多研發投入,甚至得以成功進入新興領域應相當不容易。
 

從另一個面向看,就在大幅調降租稅優惠政策工具比重後,主要以「高度創新」為租稅獎勵方向,藉著市場競爭及業者自主意願下的研發投入,觀察2017年《產業技術白皮書》的研發300大統計資料,研發前50大企業之研發投入占300大比重由200659.04%逐漸增加至67.81%,這些企業中超過九成為ICT相關產業,而1,000大企業內其他組別所占比重幾乎都下降。但研發企業進榜門檻前300大近十年都有相當幅度之增加,顯示國內近十年來研發投入增加,並愈來愈以大企業為主,且ICT相關產業注重研發投入。2016年研發300大中ICT相關企業占70.34%,以「電子零組件製造業」與「資訊電子業」為大宗。
 

綜合以上統計趨勢,大致可以歸納出:在現行政策的租稅優惠與研發補助政策下,企業部門的研發投入,大者恆大;中小業者研發投入能力及研發能耐提升有相當大的難度。從實際的結果看,台灣也僅幾個電子零組件領域相對居於國際領先角色,相信此與其研發投入規模有相當大的關係。
 

第三,觀察台灣產業及科研創新體系的運作,確實大多仍採追趕策略。台灣產業界除了少數幾家研發投入已經有相當規模的業者外,大多數業者缺乏掌握未來技術方向或新價值方向能力,更遑論累積所需的新興技術能力或跨領域的能耐;在缺乏視野及足夠能力的情形下,為趨避風險,多數的研發創新僅能在既有領域做微幅改善;至於科研機構,諸多科技計畫的規劃邏輯大多從目前全球趨勢如何、哪些國家的推動政策方向如何,所以台灣也應如此為研發方向的論述作為起點,鮮以台灣相關產業創新能耐有如何的競爭優勢、產業生態系及國際連結如何完備,如果能夠吸引國內業者們共同參與,應有機會在全球市場創出全新境界等完備的論述與策略規劃。科技計畫如單純模仿他國政策方向,一方面將會面臨無法與國內既有能耐的銜接,另一方面也會因為缺乏所要向前推廣的目標市場及價值主張,不清楚競爭者動向,即便有研發成果,國內業者也不容易參與投資,當然科研機構最終與產業發展意圖必然有落差。
 

若此,或許可進一步猜測:多年來台灣產業升級轉型速度不如預期,或大多中小型業者必須持續以快速追趕作為進步的主軸,而無法跟上新世代科技發展趨勢,恐怕與目前引導產業創新政策做法,以及科技計畫規劃做法高度相關;其中,《產創條例》中所謂的高度創新的租稅優惠,因額度的關係受益的業者受限,同時也難以合作聚焦;政府預算的研發補助,從數據來看,引領業者創新的力道其實也相當有限;而科研機構所規劃的研發方向,多以國際趨勢為主,少參酌國內能量與企圖,產研連結度不高,對產業的升級轉型影響也相當有限。
 

當年,從促進產業投資觀點,轉向產業創新背後的一個原因就是不希望「賺很多,不繳稅」的情形出現;只是,如果以上的綜合猜測為真,《產創條例》所設計對高度創新的租稅優惠、政府提供研發補助及由科研機構自行主責科技計畫方向等做法,缺乏凝聚國內業界創新能量及連結國際產業新興研發平台的具體作為,恐為當前產業研發能力停留在大者恆大,國內業者不易真正高度創新,而沒有能力與機會得以成為或參與國際間引領方向的一員背後關鍵的結構性因素。

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