時事關注

以國家發展戰略高度看待地方創生政策
盧俊偉

2017/08/21
2025年台灣高齡人口比重將超過20%,邁入聯合國世界衛生組織所定義的「高齡社會」;在高齡少子化的人口結構趨勢之下,未來勢必將有更多鄉鎮區會面臨發展趨於沒落,同時也意味將有更多人口向都會圈移入集中,造成都市過度擁擠、助長房價炒作等負面效應;如何促進地方創生,已是涉及未來國家發展戰略高度的重要政策課題。
國發會為了均衡城鄉發展,推動「設計翻轉、地方創生」計畫,今年將補助15個縣市辦理推動地方創生工作。國發會的地方創生計畫之核心思維是「透過設計翻轉地方,由地方自發性思考,帶動產業發展及地方文化提升」。具體做法是補助地方政府設置示範點,藉由盤點並確認地方既有「地、產、人」的資源優勢、在地獨特性、核心價值等,運用設計手法,吸引旅外優秀人才回流,配合統整專業團隊執行在地創生方案,輔以中央及地方協力合作,促使文化、產業、觀光各面向得以永續正面循環發展。整個計畫的想法和做法,除了引入社會設計的創新思維之外,事實上與過去推動模式具有高度相似性,意即政府編列預算,補助各縣市政府辦理行銷在地產業活動,各縣市政府再透過招標方式委託顧問公關公司、在地產業或社區營造組織來執行相關工作。簡言之,即為「政府投入預算→透過設計及行銷→形塑在地特色→行銷在地產業及發展觀光」的公式化操作。
基本上,國發會透過創新的社會設計手法來推動地方創生,其想法和用心確實值得肯定,然而,地方創生所涉及的課題相當複雜,並不僅止於在地特色缺乏包裝行銷的問題,更多其實是涉及許多法規調適和是否有足夠配套支持人才回流的環境條件,而這些都遠遠非單靠政府編列預算「砸錢」即可解決。例如經營在地小旅行、透過老屋設計改建來經營民宿,是目前在地青年經營的主要模式之一,但這些領域卻觸及了既有法規的限制,包括旅行業管理規則、民宿管理辦法等,青年旅宿業者也不斷呼籲政府以「興利」角度來解決這些法規的制度僵局。據報載,最近在一場立委舉辦的座談會上,青年旅宿業者即高聲批判相關法規的不合時宜限制。
而同樣是推動地方創生,日本不論是國家發展戰略思維高度和政策配套規劃上,都相當完整,足見其推動地方創生的決心。從整體國家發展的角度而言,若能讓這些面臨沒落壓力的地區重新獲得創生機會,以及活化更多地區的在地經濟發展,不僅有助於確保人口不致過度向都會圈集中,為都市發展減壓,同時也能讓內部區域發展差距不致擴大,凡此皆將有利於整體國家經濟及社會的良性發展。這也是日本首相安倍晉三指出「地方是日本活力來源」論述背後的重要治理思維。
因此,在安倍第二次執政後,決定將地方創生拉高至整體國家戰略層級,以建立「地域、人才、工作」三者正向循環發展的地方創生關係為目標,以微型地方、區域及跨域等多元空間尺度為發展單元,以活絡在地經濟、增加就業機會為重點,全力解決日本未來可能因超高齡化而陷入國土區域發展失衡的問題。在法律上,先後通過了《町、人才、工作創生法》、《地域再生法》,作為相關政策推動的法源依據。在組織建制上,安倍於內閣府設立了「町、人才、工作創生本部」,由總理大臣親自擔任本部長,並且新設一個「地方創生擔當大臣」職務,主責地方創生政策的全力推動。在政策上,則提出了所謂「地方創生版的三支箭」:情報支援之箭(建置地域經濟分析系統)、人才支援之箭(包括地域活性化傳道師、地方創生守門人、地方創生學院、地方創生實習制度、人才支援地方創生等),以及財政支援之箭。同時,在政策及法規的即時調適上,除了上述「人才支援地方創生」措施,將建立派遣至地方的中央人員與地方創生大臣之間的直接報告和討論機制,以進行動態的政策調整與改革之外,各類區域型地方創生計畫也整合了先前已提出的相關「總合特區」政策,納入由地方發動提出申請部分法規限制放寬的機制。
對比日本推動地方創生的作為,政府目前推動的地方創生政策,仍有許多值得努力調整之處。事實上,國發會推動地方創生的政策名稱也是參考日本政策而來,我們期待政府能從整體國家發展戰略的思維高度,提出對於地方創生更為完整的政策配套規劃。

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