一、前言
因應美國政府積極強化在美國本土建立高階半導體製造能量，被奉為台灣「護國神山」的台積電在美國亞利桑那州首府鳳凰城設廠，並於2022年12月6日舉行新廠機台進場典禮，受邀參加的台積電創辦人張忠謀在致詞時表示，地緣政治已大幅改變半導體製造商面臨的局勢，同時示警「全球化與自由貿易幾乎已死」，而且不太可能再回復。這一席話隨即引發外界關注，不僅報章社論、評論節目等平面與視聽媒體紛紛以此為題提出各種評論看法，就連在立法院內也有委員就張忠謀創辦人此一說法，於財政委員會對中央銀行總裁楊金龍進行質詢，希望能夠了解台灣在經濟上須借重貿易帶來經濟成長動能的情況下，這樣的情形對於台灣未來在經濟成長、國家發展等面向上，會帶來哪些影響。
根據國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)的定義，全球化意旨思想、人員、商品、服務和資本的日益自由流動導致經濟和社會一體化的過程。全球化傳播的主要因素是貿易自由化程度的提高和通信技術的進步。(注)顯然，在這樣的定義之下，張忠謀創辦人的擔憂，可能主要是針對所謂貿易全球化，或供應鏈全球化的角度，來對近年國際情勢進行觀察後得出的結論。畢竟，在當前資通訊、媒體等相關新興科技持續發展下，思想、人員與資金等面向的全球化，早已是不可逆現象，自然無需多做擔憂。而台灣作為一個海島型國家，天然資源相對匱乏，小型開放經濟體的特質，使得對外貿易成為經濟動能的重要來源，因此，對於當前全球化情勢的發展與轉變，更有必要加以深入了解，並做出應對。
歷經過去數十年全球化時代，國際供應鏈分工基本上依據各國相對比較利益、專業分工原則、企業成本效率導向的跨國布局，呈現一相對穩定運作的經貿體系。一般來說，除非受到突發性國際事件影響，供應鏈體系雖在短期不會有大幅度的結構性改變，但仍會受到廠商設廠或移廠的動態，進而影響供應鏈分工的變動。從傳統產業經濟的學理上來看，廠商設廠移廠的行為會依不同產業特性受到投入資源、地理區位、政經環境、產業群聚效應的因素等不同程度影響。
二、全球化的樣態持續轉變
（一）不公平競爭改變全球化趨勢
過去在貿易全球化發展下，企業主要依據需求進行各種生產投入資源通盤考量，選擇生產成本降至最低，獲利最高的地點進行生產，因此影響國際供應鏈分工主要因素為生產要素取得成本。近年來生產投入要素相對成本有所變化，使得供應鏈出現移動。其中，中國生產成本上漲，弱化其生產優勢，使得國際企業調整布局，將部分生產移至東南亞或接近消費市場的墨西哥、東歐等地區。另外，新興產業所需要關鍵原物料受到出口限制，使得業者需到當地設廠生產，例如印尼擁有生產電池的關鍵原料錫、銅、鎳、鈷，吸引國際電動車業者赴印尼投資。而多元且完整的產業聚落，將吸引上游材料、設備業者到當地投資，爭取更多參與國際分工的機會，例如臺灣半導體、日本汽車、越南紡織成衣產業群聚。另外，新興科技創新應用，讓企業不需要不斷的移至低工資國家，可選擇在國內或是就近市場生產。此外，為了掌握消費市場商機，業者選擇直接在當地或區域內投資生產製造，以利即時收集正確消費資訊，再根據消費者需求變化快速調整生產製造，提供符合市場需求商品，同時縮短運輸時間與成本。
相較於生產要素成本變動、關鍵原料來源、消費市場商機…等，變化較為緩慢的因素外，國家透過不公平政策和競爭手段、抵制行為，以及威脅外國的意圖日益增加，讓各國發現貿易全球化對就業、產業發展、供應鏈穩定性、社會公平的傷害加劇，使得各國重新思考調整供應鏈布局與合作對象，減少上述因素對經濟與產業發展的衝擊，進而跟進採取相應的政策手段，形成各國之間貿易限制，這類型的變動則顯得及時許多。尤其當一國以不合理的補貼或產業政策提升國內業者出口競爭力時，將對其貿易夥伴國的產業帶來傷害，造成產業外移、失業人數攀升，同時影響產業發展與就業機會，受影響的國家自然必須採取更為及時的做法來加以因應。
舉例來說，中國常採用補貼、低利貸款二大政策工具協助特定產業發展，例如：2019年中國補貼長電科技、北方華創、華潤微、中環股份、華天科技、通富微電、士蘭微等半導體企業人民幣一億元以上，在國際上形成不公平競爭。WTO禁止各國政府補貼出口企業，要求會員國申報所有補貼金額，但中國常違反規定，鮮少向WTO申報補貼哪些企業與具體金額。2001年中國加入WTO，除了獲得特殊和差別待遇之外，中國同時透過提供國企優惠待遇、數據限制、保護智慧財產權執法不力、進行網路盜竊等補貼措施或不公平政策破壞多邊貿易體系，成為貿易大國。中國不公平補貼、低利貸款等政策造成全球貿易序秩失衡，引發美國、英國、歐盟、印度、加拿大、日本等國批評中國不遵守國際商業規則，透過補貼政策扭曲公平競爭環境，對其他WTO會員國造成經濟脅威，帶來不可逆傷害，對其貿易夥伴國家的勞工與企業利益造成損害。
中國對特定行業提供補貼、低利貸款、限制外國企業進入等不公平政策已破壞多邊貿易體系，扭曲公平競爭環境，傷害其他國家勞工與企業，進而破壞供應鏈韌性。中國除了漠視貿易互惠原則之外，還對公開反對其作法的其他WTO成員採取經濟制裁，例如，運用加徵關稅、冗長官僚程序、蓄意阻撓等貿易手段，限制稀土出口、抵制立陶宛貨物進口、抵制台灣農漁產品進口，以及打擊澳洲大麥、煤、牛肉等多項產品。面對中國的作法越來越不符合其加入WTO的承諾，WTO成員敦促中國加速推進改革，同時呼籲中國放鬆監管，以實現更開放、透明，以及公平的市場競爭。
（二）疫情蔓延迫使供應鏈重組
另一方面，2019年底至2020年初爆發的Covid-19病毒疫情，同樣在轉瞬之間衝擊供應鏈全球化的結構，貿易全球化使各國產業高度依賴中國生產，2019年底中國於武漢爆發不明肺炎，當地實施封城防疫措施，造成生產、運輸及交通中斷，影響人流、物流，導致工廠延後復工。武漢為全球汽車零件生產重鎮，封城造成汽車零件供應中斷，南韓、日本、歐美汽車被迫停產。武漢封城引發上游原料供應短缺，下游斷鏈延後生產，造成全球供應鏈中斷，對亞洲地區台灣、南韓和越南等地生產鏈帶來巨大衝擊，其中又以電子、汽車、紡織等產業受影響較明顯。
隨著各國疫苗覆蓋率上升，加上染疫人數快速增加逐漸達到群體免疫水平，各國採取與病毒共存，逐步開放邊境，恢復正常生活。而2022年中國疫情升溫後是全球唯一仍採取清零政策的國家，上海市自3月28日起實施封城，人流、物流受阻，導致工廠停擺、生產中斷，對汽車、半導體等產業影響甚大。中國採取嚴格防疫封鎖措施，對人流、物流造成阻礙，同時推高物價，除了對中國經濟帶來衝擊之外，也造成全球缺貨，國際供應鏈再次面臨考驗，引發企業外移或是轉移生產線。根據上海美國商會和中國美國商會調查顯示，隨著中國防疫管制措施的持續，有近20%的企業已考慮將生產線移出中國，更有近50%的企業將減少在中國的投資。
中國實施動態清零政策近三年，對其國內經濟及國際供應鏈帶來莫大挑戰，為平衡防疫與經濟活動，中國於2022年11月11日發佈20項防疫優化新措施，主要是放寬人流、物流條件，以活絡經濟活動，但在放寬防疫措施後，北京、廣州、重慶等主要城市確診人數明顯上升，使得地方政府再度緊縮防疫控管措施。面對中國不定點不定期的動態清零政策，其國內已出現反對運動「白紙革命」，中國政府考量Omicron變異株致病性減弱，防疫措施有「新形勢新任務」，國務院於12月7日宣布10項鬆綁措施，作為11月公布20項放寬限制措施的補充，隱含中國防疫政策不再堅持以「清零」為目標。中國防疫措施雖有放寬趨勢，但相較於多數國家已解封採取與病毒共存，中國防疫鬆綁速度仍過於緩慢，對國際企業而言，人流、物流未完全解除限制，將推升生產成本、延宕出貨，對供應鏈的影響仍在，減少國際企業對中國投資意願。
企業重新調整供應鏈布局，在人才、技術、上游材料都需重新布局，短時間難以大幅度移動，國際企業主要透過擴大東南亞及其他地區生產，降低中國減產影響。未來業者將持續拓展更多新的生產地區，例如印度、東歐等地，使生產基地更加分散，藉此降低單一地區斷鏈的風險，平衡中國供應鏈斷鏈衝擊。中國嚴格的防疫措施是造成斷鏈的主因之一，加速全球供應鏈去中國化，全球對中國價值鏈、供應鏈的依賴程度勢必有所降低，且逐漸脫鉤。顯示疫情雖使得全球供應鏈應聲中斷導致各國生產活動被迫減緩，全球經濟在疫情蔓延拖累消費需求動能的情況下雪上加霜。不過在此同時，卻也讓政府與市場有了重新審視高度全球化之供應鏈架構的機會，在效率與安全之間的尋找能夠因應最新情勢的平衡點。
（三）地緣政治推升全球化的不確定性
除了病毒疫情之外，地緣政治因素導致戰爭所帶來的影響，同樣對全球化下的供應鏈架構造成嚴重衝擊。2022年2月24日俄羅斯入侵烏克蘭，國際紛紛譴責俄羅斯行徑，各國陸續祭出各類制裁手段，越來越多企業也加入制裁。截至目前為止已有10多個國家對俄羅斯施行制裁，600多家企業施行制裁，制裁範圍包含航空、數位貨幣、能源、金融服務、製造、零售商、軟體業、運動、娛樂、媒體、運輸、旅遊等。而俄羅斯、烏克蘭擁有豐富能源、原物料、重要產業氣體與金屬礦物等天然資源，俄烏戰爭衝擊能源供應、國際海運空運，除了加劇全球通膨之外，同時也造成供應鏈斷鏈隱憂。俄烏戰爭衝擊原材料、零件、物流等，其中，烏克蘭是半導體原材料氣體的重要供應商，俄烏衝突導致氖、氪、氙等特種氣體和鈀供應中斷，推升價格上漲，將造成半導體晶片供應短缺問題持續惡化。此外，歐盟為汽車產業生產重鎮，部分汽車零件主要來自烏克蘭，例如電線電纜、生產線套、電子產品、汽車座椅等，使汽車產業供應鏈受到衝擊。
俄烏為全球鎳、鈦等重要金屬的主要生產國，鎳、鈦金屬是航空、汽車、化工、裝備等產業關鍵材料，顯示俄烏戰爭將衝擊航空航太領域。另一方面，俄羅斯為能源出口大國，歐盟各國都長期仰賴來自俄羅斯廉價的天然氣、石油、煤炭資源。歐盟對俄羅斯展開經濟制裁，使歐盟許多國家需重新規劃能源的供應問題，再加上俄烏是歐亞重要運輸通道，俄烏戰爭切斷黑海海運航線，經過兩國的航空和陸路運輸全部禁運，國際物流須選擇其他航線代替，不僅推升運輸成本，同時造成貨物中斷。在在都使得原先高度全球化的國際經貿樣態被迫裂解、重組。
三、各國政策重塑全球化的新樣態
（一）美國
中國電子產品在全球市占率第一，但其在關鍵軟體、生產設備、晶片等領域都需依賴進口，為了降低高科技產業對外依賴，中國提出「中國製造2025」計畫，強調透過發展尖端科技擺脫對外國的依賴。而時任美國總統川普對美中貿易展開調查，國際貿易委員會於2018年提出「不公平的貿易行為」表示中國竊取外資技術，對美國高科技產業發展造成威脅，川普政府因而對中國展開一系列投資和技術出口管控措施。2019年5月對華為實施出口管制，2020年5月禁止向華為出售所有晶片，8月更將禁售對象範圍擴大到中芯國際等其他數十家中國公司。同時也將中國的科技企業列入實體清單，藉此限制美國半導體企業與中國企業密切往來，減少關鍵技術外流，同時欲牽制中國半導體產業發展。
其後拜登總統上任後，持續加大對中國的科技禁令強度，從限制設備出口擴大至軟體、晶片及人才。根據調查結果提出因應措施，同時針對關鍵產業拜登政府也簽署或調整相關法案，例如：「晶片與科技法」、「通膨削減法」、「國防生產法」、「購買美國貨」等，透過擴大對內投資帶動產業發展，以強化供應鏈韌性。另外，美國參議院、眾議院也分別於 2021年、2022年通過有關提升美國競爭力相關法案，藉由投資促進美國研發創新與在地生產製造，以提升美國競爭力，加以中國抗衡。上述相關法案顯示美國在政策調整下，將對供應鏈造成影響，值得注意的是，美國政府限制美企出口的對象包含在中國設廠的外商，同時拜登政府積極遊說亞洲盟友共同抵制中國高科技產業，顯示美中政治緊張情勢將改變全球半導體分工模式，從過去貿易自由化轉向美中兩個陣營。
在疫情、俄烏戰爭等國際重大情勢變化下，供應鏈斷鏈、原料價格高漲等問題，為美國產業發展與競爭力帶來挑來莫大挑戰。拜登政府為了解決美國供應鏈脆弱性問題，要求政府相關單位對關鍵產業供應鏈進行全面檢示，同時加速調整或簽署法案，透過擴大投資強化研發創新與生產製造能力，以建立具有多樣化、安全性、透明性及可持續性的供應鏈。為了降低斷鏈風險，美國政府除了積極改善國內生產製造環境之外，同時也透過協助企業移出中國，以及與其他國家在重要技術合作，以降低對中國進口依賴。另外，美國政府成立跨部會小組積極展開調查，防範中國採取不公平政策對國家經濟安全造成威脅。
（二）歐洲
除了美國之外，疫情與戰爭爆發，導致歐洲供應鏈面臨重大危機，歐盟針對貿易進出口展開調查，根據調查結果提出對於歐盟至關重要的六大關鍵產品領域，並在各大領域建立產業聯盟，將各國資源、資金及產業相關資訊集中，以協助歐盟共同開發項目，以建立自主供應鏈，同時透過國際合作，以實現供應鏈多樣化之目的。另外，碳中和是全球共同之目標，更是建立此標準的領頭羊，歐盟為達成目標，提出綠色化政策，並以數位轉型政策加以實現，掌握未來關鍵技術、產品及能源，以減少對外國進口之依賴。本節將整理及分析關鍵產業、綠色化、數位化相關政策，以掌握歐盟對國際供應鏈影響變化。
歐盟在2020年3月10日發布「歐洲新產業戰略」(A New Industrial Strategy for Europe)，其主要是要強化「開放性戰略自主」，以及加速綠色化及數位化「雙重轉型」為主要目標，以穩固歐盟製造業在全球的重要地位。然而疫情卻在歐盟發布「歐洲新產業戰略」後開始爆發，使歐盟在2021年5月5日發布「更新2020年新產業策略」(Updating the 2020 New Industry Strategy)，提出「強化單一市場韌性」確保緊急情況下，人、物、服務仍可以自由流動，以強化歐盟單一市場的韌性，同時也發布在該政策之下的報告「戰略依存性與能力」，根據歐盟貿易資料分析結果顯示，在進口約5,000項產品中，有137項產品對於歐盟關鍵產業供應鏈具有影響，包括能源密集型產業的原料、原物藥、綠色及數位轉型的相關產品，更進一步分析顯示有34種進口品對歐盟的產業具有極大影響，原因是進口品生產難以替代。
為降低對外國進口依賴，將針對原物料、電池、藥品及原物藥、半導體、氫氣、雲端和邊緣運算等六項進行產業結構調整，解決對外國進口過於依賴的問題，也透過「提升關鍵原材料彈性：尋求安全可持續的供給之路」報告，以及規劃「電池戰略行動計畫(Strategic Action Plan for Batteries)」、「歐洲晶片法」、「歐洲藥品戰略」、「歐洲氫能戰略」、「資料法」等，來降低對外國進口依賴，將針對原物料、電池、藥品及原物藥、半導體、氫氣、雲端和邊緣運算等六項進行產業結構調整，以解決對外國進口過於依賴的問題。
（三）日本
在亞洲，除了中國之外，日本為降低他國所帶來的國安風險，將針對國內的關鍵產業和基礎設施進行審查，提出相對應的解決方案，並試圖吸引國際大廠前來設廠，同時聯合國內廠商在國內建立完整和穩定的供應鏈。2022年5月11日日本參議院通過「經濟安全保障推進法」，該法主要有4大措施，包括確保穩定關鍵物資供應、確保重要基礎設施的安全、強化科學技術基礎、特定專利不公開，在公布後9個月內(2023年2月之前)展開與民間合作「強化關鍵技術基礎」，以及「確保穩定關鍵物資供應」，另外「確保重要基礎設施的安全」、「特定專利不公開」兩項措施預計在2024年實施。而針對特定關鍵原物料方面，日本也提出相關政策以強化國內供應穩定。經產省於2020年4月1日公布「新國際資源戰略」以安全、低成本能源供應和友善環境為主要目標，主要內容包括石油、天然氣、稀有金屬礦物的安全性以及應對氣候變化問題。其中稀有金屬的部分，針對目前與未來產業發展所需的稀有金屬，包括稀土、鈷、鋰等34種，提出審查庫存制度、加強與國際間的合作等政策，確保國內供應鏈穩定。
除上述原物料相關資源外，在當前新興科技應用持續發展的背景下，半導體供應鏈也已被多數國家認為是事關國家戰略地位與國家安全的問題，日本為減少供應鏈中斷風險，於2021年6月4日由日本經濟產業省(METI)宣布「半導體戰略」，該戰略對半導體、數位基礎設施及數位產業提出相關政策，包括強化自主生產能力及穩定國內供應、掌握市場需求及強化開發能力、促進半導體技術綠色創新、強化國際技術創新與供應穩定等。另外，為了維持技術領先地位，日本積極參與技術領域的國際標準化組織（ISO）的規則制定討論，以掌握國際技術標準制定。
四、無須過度擔憂全球化新樣態的發展
浮上檯面的貿易爭端、疫情蔓延與地緣政治帶來戰爭風險，這些是過去20年世界經濟在加速全球化過程中，從未經歷的事件。如今，在全球化高度發展的背景下，一項一項接踵而來衝擊既有的全球化架構，同時也為全球化帶來了新的面貌。對企業而言，全球化並未逆轉，只是型態與過去多數人習慣的樣子不同。從上述全球化變遷因素與主要國家政策因應方向的內容可以看出，當前的全球化趨勢同樣是在追求效率的架構之中，不同的是成本所佔的決策比重下降，取而代之的是經濟安全、誠信關係與環境友善，在歷經貿易戰、疫情、戰爭之後，多數人終於意識到只有在安全、信賴與友善環境的基礎上，效率的追求才有其意義，才不至於在面對突如其來的疫情、戰爭等異變時，所有的效率一瞬間化為烏有。
此外，雖然供應鏈全球化的情勢出現改變，但實際上人才全球化、資金全球化等其他面向的全球化進程均仍持續發展當中。從台積電赴美設廠的例子可以明顯看出，即便處在供應鏈在地化的背景下，有能力的企業也能夠藉此機會進行生產據點全球化布局，同時在過程中與同時促進企業內人才的全球化。
因此，企業在面臨當前新型態的全球化架構下，如何強化企業自身在產業中，除了成本以外的核心競爭優勢，才應該是首要的思考方向。事實上，我國政府自美中貿易戰初始之時，乃至於後續Covid-19疫情爆發，持續透過投資台灣三大方案等相關資源，協助企業回台布局，並且透過政策誘因引導廠商在移轉產能的同時進行產業升級，以進一步提升其核心競爭力。而今(2023)年1月7日立法院三讀通過產業創新條例第10條之2及第72條修正草案，提供關鍵產業升級版的研發與設備投資抵減，並在適用資格要件上有一定門檻要求，可鼓勵公司積極投資根留臺灣，亦將經濟合作暨發展組織(OECD)全球企業最低稅負制精神納入，來兼顧產業發展與負擔合理稅負。企業除了積極投入自身資源來進行核心競爭力的提升之外，政府持續端出協助產業升級等政策工具措施，也是企業應積極響應推動產業升級，並運用相關政策資源來強化自身在當前新型態全球化背景下的競爭優勢，以便在往後的全球化進程中佔有一席之地。