2019年APEC領袖們能否發出共識宣言？ (歐亞研究)
周子欽
2019/10/01
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本文刊登於歐亞研究，第9期
上世紀八○年代末，APEC在WTO談判進展遲緩以及歐盟整合加速前行的背景下誕生，標誌著亞太各國以促進區域整合、對話的方式，謀求提升本區域在全球經貿發展中的地位。1993年在美國倡議下APEC將集會提升到領袖層級，並旋即在1994年通過「茂物目標」來引領APEC的前路，APEC所代表的「單邊自由化」精神，聲望達於高峰。1996年APEC領袖們就「資訊科技產品降稅」所達成的共識，以及2012年APEC通過的54項環境商品降稅清單，都曾經直接影響到WTO的相關談判進程。然而2013年底以來習近平在APEC內、外所展現的更具野心的政策，以及2017年初美國川普總統上台後日漸升高對中國大陸的政、經壓力，使得區域戰略態勢關係緊繃，連帶影響到APEC議程的進展。去年APEC從年中的貿易部長會議乃至年底的雙部長年會、領袖會議，便因中、美間相持不下，不得不以「主席聲明」(Chair’s Statement) 取代會議共識文件。世人質疑APEC繼續建構區域共識的能力，APEC成員們則急於避免憾事於今年重演。
今年APEC在年會上，能否形成共識聲明或宣言？自年初以來APEC各論壇的討論情況以觀，去年引發爭執的WTO相關議題，中、美之間似已有擱置爭議的默契。然而，「數位經濟」與「區域連結性」兩項議題上的意見分歧，仍可能阻礙年會上的共識形成。這兩項議題在APEC所引發的爭端，深植於亞太地區主要強權間的戰略競爭當中。這些戰略競爭在2019年積蓄著更甚以往的政治張力，恐非APEC自我標榜的「彈性」與「自願主義」精神所能輕易化解。
「數位經濟」在APEC引發中、美對立
數位新技術的發展以及隨之蓬勃的「數位經濟」(digital economy)，急遽改變各國民眾的經濟活動與日常生活，為區域經、社發展同時帶來機會與挑戰。數位經濟的發展固然帶來新的機會，激勵技術創新與全新的獲利模式，但也可能擴大「數位落差」(digital divide)，惡化全球化所帶來的境內與跨境分配問題。
中、美兩國先後在APEC當中針對此議題發起戰略競爭。中國以重視「網路經濟」(internet economy) 之名，提案要求APEC各經濟體強化網路技術交流與產業合作，並挾主辦經濟體優勢成立新的SOM層級(SOM-level)論壇，制訂APEC「網路與數位經濟路徑圖」，意圖主宰此議題之走向。美國則提案加強APEC區域在推動「數位貿易」(digital trade)上的能力建構，期擴大美國的技術優勢，穿透其他經濟體的市場保護措施，進一步從數位產品與服務的跨國貿易中獲取利益。雙方在組織與議題取向上的競爭，從2014年鏖戰到2018年底，期間使得APEC幾乎無法在實質工作上取得進展。2019年的進展也因此蒙上陰影。
在組織上，中、美雙方在APEC的競爭起於2014年APEC年會。當時中國大陸運用「主場優勢」，使領袖們通過「APEC促進網路經濟合作倡議」((APEC Initiative of Cooperation to Promote Internet Economy)，鋪陳於隔年正式成立資深官員層級的「網路經濟特別指導小組」 (Ad Hoc Steering Group on the Internet Economy, AHSGIE)，制訂一項APEC發展網路經濟的路徑圖，以型塑APEC在相關議題上的討論方向。同時，美國則提出一系列推廣「數位貿易」(digital trade)的倡議，意圖將此議題列為APEC的「下世代貿易與投資議題」之一，佔取制高點。中國大陸則利用APEC的共識決機制，全力阻攔。待2017年底AHSGIE順利制訂完成「APEC網路及數位經濟路徑圖」時，中國大陸主張延長該論壇的授權，使之成為管理「APEC網路及數位經濟路徑圖」實踐作為的機構，居高臨下挾制美國所主導的「電子商務推動小組」。美國則提議：將設立於「貿易投資委員會」之下的「電子商務推動小組」予以整編，更名為「數位貿易工作小組」，總成「APEC網路及數位經濟路徑圖」的推動工作，以抗衡中國大陸前述「另起爐灶」的意見。雙方從各執己見，到相互妥協的具體安排，爭議不斷，使得數位經濟議題的實質工作完全停滯。各方能量消耗在組織議題的爭論上，難以寸進。
至於在實質議題方向上，總體而言，中、美之間存在著「網路技術交流與產業合作 vs. 數位貿易自由化」的路線之爭。在前述「APEC網路及數位經濟路徑圖」的制訂過程中，雙方最大的矛盾則匯聚於數據跨境流動(cross-border data flow)方面。「數據」在當今數位化的時代，已然成為珍貴的資產。數據的產生、擁有和分析使用，關乎特定國家或企業生存發展的潛力與前景，遂成為數位世界中各方爭取主控權的重要標的。美國等已開發國家擁有眾多跨國資訊業者，便於掌握跨國數據，因而主張APEC各經濟體應保障數據的跨國自由流動，以利將手上的數據作最廣泛、有效的運用。
相對地，中國等開發中經濟體以隱私保護、維護國家政策執行力，甚至是確保國家安全等原因，主張「數據在地化」，反對跨國企業或各國公部門將數據自產生地點自由地移往境外儲存、處理。此外，數據當中牽涉個人隱私者，除了是商業利益之所在，同時也是發動資訊戰所必備的條件之一。對個人隱私大數據進行適當分析，有利於發動資訊戰者針對特定群體或受眾，精準投放篩選過的訊息（不論其真假），影響對方輿論環境。中、俄在相關討論中，一方面力阻APEC納入「數據跨境自由流動」的概念；另方面也企圖避免美國所主導的「跨境隱私保護」框架，成為APEC全體共識。
雙方從「APEC網路及數位經濟路徑圖」當中的相關段落用詞，到「電子商務推動小組」轉型當中有關「隱私保護」工作的既有工作如何呈現，持續進行攻防。最終，中國大陸成功地將「反對數據在地化」、「自由流動」等文字從「APEC網路及數位經濟路徑圖」文本中移除。而在「電子商務推動小組」轉型的論辯中，美國得以按其偏好的方式，呈顯「隱私保護」工作既有的焦點。
雖然在今年八月的第三次資深官員會議(SOM3)當中，智利成功說服俄國放棄杯葛的立場，使得「電子商務推動小組」順利轉型為「數位經濟指導小組」，基本上符合美國的期待，自此APEC的數位經濟議程也將進入推動實質工作的階段，但情況不容樂觀。在APEC架構外，日本倚主辦G20之便，拋出建立「自由數據流通圈」的主張，要點在於建立各國共通的隱私保護體制，促進參與國之間的數據自由流動。對於那些不願採用相同體制的國家，則應對數據跨國流入其公、私部門予以限制。這種對參與、非參與國採取差別待遇的設計，恰如各項FTAs/RTAs 在簽署國與非簽署國之間引發不均等的貿易、投資導引效果，已然敲響中、美之間下一回合的數據支配權競爭。這項競爭又必然會與中、美之間關於5G網路發展上的競爭相互激盪，使全球數位經濟的未來蒙上陰影。這樣的態勢有可能為APEC架構下的相關討論，帶來新的變數。相關爭議是否會影響APEC年會上領袖們之間的共識形成，值得關注。
中、美、日在「APEC連結性議題」上的戰略競爭
另一項新興議題「區域連結性」(regional connectivity)，主要指涉本區域基礎建設的投資與發展。在後「全球金融危機」的情境下，此議題被視為提振成長動力、突破發展瓶頸的解方之一。2013年起，中國結合印尼將此議題拉高到APEC年度優先領域 (annual priorities) 的層級，企圖與「一帶一路」、「亞洲基礎建設投資銀行」(The Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB)一起在APEC內、外同時發動，為中國在亞太地區爭取議題主導權。美國不樂見APEC成為另一個中國得以在本議題發言的舞台，故而先是聯合澳、加、日等經濟體杯葛中國於2014年提出的「APEC 連結性藍圖」（APEC Connectivity Blueprint）之制訂過程，稍後則採取冷處理的方式應對，削減此議題在APEC的重要性。
另一個區域要角是日本。日本在本區域透過基礎建設發展與投資介入各國（特別是東南亞地區）經濟發展議程，由來已久，然而近年來在基建工程的競標上，屢屢敗於中國基建團隊工期短、價格廉的優勢。因此，日本乃鼓吹「優質基建」(quality infrastructure) 的概念與中國正面交鋒，（注1）試圖透過APEC對中國的「一帶一路」與「高鐵外交」進行反宣傳。
日本在此一議題上的攻勢，包括：
一、建構「優質基建」的概念
研擬「APEC基建發展與投資指導手冊」(APEC Guidebook on Quality Infrastructure Development and Investment)，宣揚由基建計畫的全生命週期來看待投資效益，並主張基建案件應注重其環境影響與當地勞工的參與等觀念。這些觀念隱含對中國基建發展方式下只重會計成本，以及忽略計畫的環境衝擊與大量使用中國勞工等弊病的批評。同時，日本倚之為基礎，鼓勵APEC開發中經濟體參與日本主導的同儕檢視與能力建構，積極協助渠等按照前述手冊中的觀念，改革推動基建發展的方式，間接使得日本的廠商更有機會勝過中國的競爭對手，取得海外基建合約。
二、呼應美國對於避免「債務陷阱」的訴求
日本在2018年更新前述「指導手冊」時，特別強調「財政健全」(fiscal soundness)此一指標對於評估優質基建的重要性，而與美國持續質疑中國的「一帶一路」為開發中國家製造「債務陷阱」的意見，遙相呼應。由於東協主要成員俱為APEC會員，他們同時也是「一帶一路」中「21世紀海上絲路」的合作對象，日本的這個動作更容易引發中國的關注。中國在APEC的「連結性主席之友」(Friend of the Chair on Connectivity)會議上，對日本此一概念表達自己的異議，但未阻擋主席將日本此一更新納為區域共識。
此一議題在2015年APEC年會上，便曾引起日、中之間的激烈交鋒，幾乎使當年的雙部長聯合聲明與領袖宣言難產。今年初開始，雙方陣營間的歧異更加明顯。日本和美國各自針對這個議題，在全球與區域層次上進行佈局，系統性地在APEC內、外，對中國的攻勢進行反制。
日本利用今年主辦G20會議的機會，發揮主場優勢，在六月的「G20 財長與央行總裁會議」上，將前述「APEC基建發展與投資指導手冊」裡關於「財政健全」的相關文字，幾乎紋風不動地納入會議共識文件。基建發展的「財政健全」性由此上升為全球性的官方共識，為其後各國針對基建引發公部門財政問題所進行的相關措施或倡議，提供最高的正當性基礎。
美國則沿著推進「印太戰略」的思維，在APEC內、外共提出三項倡議，企圖透過雙邊合作與APEC平台，積極反制中國的區域基建戰略。在APEC架構下，美國於今年七月間向各經濟體傳閱一份草案，擬建立一個非正式的「基建投資可持續性融資及債務透明度(Debt Sustainability and Transparency for Infrastructure Investment, DSTII)工作小組」，向APEC成員們具體推廣基建發展的債務管理相關概念，同時進行能力建構，避免債務拖垮公部門並嚇跑可能的私部門投資者。在APEC架構外，美國政府以跨部門整合性的資源投入，同樣結合私部門與國際金融機構的能量，以「印太戰略」之名推動成立「基礎建設交易及協助網」（ITAN）與「亞洲透過能源增進發展和成長」（Asia EDGE）倡議，進行能力建構、技術支援、市場秩序建立與金融發展等方面的合作，為印太區域的基建投資建立高品質的規範，鼓勵各國透過公私部門伙伴關係 (public-private partnerships) 來發展基建，而非如中國般主要以公部門與國有企業做為參與者。其中，美國特別關注能源部門的發展，這符合美國近年轉變為能源出口國的需要，同時也回應「一帶一路」對沿線能源基礎建設的重視。
美國大力推廣前述三項倡議（我國也是美國積極洽談的對象），將對「一帶一路」與APEC的區域連結性議程產生可觀的影響，並使中國感受到戰略壓力。「一帶一路」在基建發展方面，首度面對「印太戰略」以有形資源和具體倡議執行所構成的挑戰。而APEC的區域連結性議程是否可能在美國倡議的牽引下，失去在APEC為「一帶一路」提供側翼掩護的角色，引發各方好奇。這種戰略壓力很可能對今年APEC領袖會議上的共識形成，帶來新的變數。
結論
全球「G2」格局的日漸形成，以及隨之而來更加激烈的美、中戰略競爭，為APEC帶來新的考驗。APEC的成立本是旨在WTO談判停滯且歐洲區域整合加速的情況下，美、澳等國期待以跨太平洋「亞太主義」之力，一方面刺激WTO恢復活力，另方面抵銷歐洲統合對亞太各國的競爭壓力。如今全球政經地景巨變：歐盟在反全球化與民粹政治浪潮下，面臨認同危機；中國經濟實力快速崛起並進一步朝威權體制發展，對標舉「美國第一」的川普政府維護國際自由秩序(international liberal order)的能力，發動挑戰。亞太地區的經濟合作，在美、中兩強戰略競爭的背景下，需要重新界定區域合作的政治、經濟基礎，方能在新時代中展現新的生命力。今年APEC適逢成立 30 週年，APEC領袖們的共識形成順利與否，或許可以成為各界觀察APEC未來發展的風向球。「數位經濟」與「區域連結性」議題所隱含的戰略矛盾，則是兩塊試金石，考驗APEC開創新局的潛力。
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