台商回流引導關鍵零組件供應鏈重新布局契機 (台灣經濟論衡)
張建一
2019/09/01
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本文編輯後刊登於台灣經濟論衡，第17卷第3期
壹、前言
當前台灣正處於產業與經濟發展重大轉捩點。在面臨全球景氣減緩、先進國家再工業化，以及中國紅色供應鏈與新興經濟體崛起等外在重大經貿變革，以及內部當前的產業發展環境與過去大不相同下，過去大量生產製造的模式難以再次成功複製。在現有產業發展模式遭遇瓶頸下，當前的台灣亟需新的成長動能，藉以提振產業發展與經濟成長動能。由國民所得的支出面來看，投資、出口和消費是拉動經濟成長三大要素；其中，豐富的投資能量實為經濟成長作出貢獻，亦對於整體產業長期發展有相當的重要性。
然而，台灣近年整體經濟出現諸多挑戰，如全球貿易規模縮減導致出口動能減緩、後金融海嘯時期投資動能趨緩、國內需求消費相對不足、長期薪資成長停滯等現象。有鑑於全球經貿局勢變化與國際供應鏈重整趨勢，特別是美中貿易衝突似止未休，恐演變為長期戰爭，更加速國際產業供應鏈的移轉與轉型。
為因應美中貿易升級所造成的潛在不確定衝擊，台商回流效應湧現，帶動相關資金需求，形成台灣近二十年來規模最大的台商返鄉投資潮。未來台灣如何在全球供應鏈重整契機下，確實地掌握此波台商回流投資熱潮而且不使其為曇花一現，而是逐步落實投資，使其成為翻轉產業創新的活力，進行下世代產業關鍵零組件的前瞻佈局規劃，勢將成為台灣產業發展最重要關注的議題。
貳、美中貿易衝突下台商回流對台灣投資影響
一、金融海嘯後國內投資成長力道趨緩
以產業發展而言，產業資本的增加主要靠的是投資。一般而論，固定資本形成隱含投資金額增加，是有益於台灣整體經濟發展。產業的固定資本形成會隨著景氣波動而有所增減。綜觀台灣近年投資狀況(如圖1所示)，2001-2003年全球不景氣及美國911事件衝擊下，台灣整體固定資本形成比重跌至21.4%，隔年隨著景氣回溫後，此比重即快速回升至24.5%，並維持在二成四的水準。
資料來源：主計總處「整體統計資料庫」
圖1 台灣固定資本形成毛額規模變化
然而，2008年的金融海嘯衝擊，導致投資大幅衰退，更使比重跌至區間低點為21.3%，其後產業投資反彈力道卻不似2001年景氣衰退後逐漸回溫好轉，反而一路下滑，2011-2012年因歐債問題衝擊民間投資意願及接單情形，2017年跌破20.5%水準，跟受到金融海嘯衝擊的投資相比，甚至更低。由此可知，台灣的整體投資狀況不論是規模或是成長率變化在金融海嘯後明顯出現趨緩現象。
整體而言，我國投資能量來源主要來自於民間投資(近年皆超過八成)，而公營企業與政府二者比重相加約僅占兩成。若進一步觀察固定資本形成占GDP比重之數據(如表1所示)，在整體投資規模逐年縮減的前提下，民間機構部份由2011年的17.88%，一路下滑跌至2017年的16.73%。這隱含台灣在後金融海嘯時期，民間投資成長力道呈現明顯趨緩。另依據主計總處資料顯示，台灣2017年的實際資本存量僅剩2007年發生金融海嘯前的七成水準(注1)，這顯示在歷經金融海嘯衝擊後，台灣整體資本存量增加產生停滯不前現象。基本上，廠商購買新的機器設備或完成新廠房設備，資本總量就會增加，但觀看資本存量變動情況，可以推斷廠商近年投資行為幾乎停滯甚至出現衰退趨勢，實為一大隱憂。
表1 台灣固定資本形成毛額組成-以公私部門區分
註：比重與結構比則以當期價格計算；民間機構含營利與非營利機構
資料來源：主計總處「整體統計資料庫」
二、美中貿易衝突加速供應鏈體系變革
中國大陸加入WTO後整體貿易規模快速成長，而美國自中國大陸進口金額亦自1990年代開始成長，至2017年始突破5,000億美元大關，這也伴隨美國對中國大陸貿易赤字呈現大幅增加，也導致美國在2001-2017年之間美國流失340萬製造業就業機會。中國大陸加入WTO之後並未走向經濟自由化和市場化，經濟開始走向「國進民退」的反市場化現象，進而破壞全球供應鏈體系及大規模不公平的投資併購等行為。
美中貿易戰自2017年4月美國啟動全球鋼鋁產品國安調查開始，一連串的措施皆將矛頭指向中國大陸，如啟動對中國大陸301調查、實施232鋼鐵關稅、公佈並實施三波共2,500億課稅清單。除此之外，美國自2019年9月1日起將對其餘還沒被加徵關稅、價值3,000億美元的中國大陸輸美產品，加徵10%的關稅(注2)。而中國大陸面臨美國多次課稅施壓，亦採取部份產品加徵關稅的措施進行反制。
美中貿易衝突的本質雖為商品關稅加徵貿易議題，然美國著眼之處不僅僅想要解決貿易逆差的問題，更是針對中國大陸持續進行國營事業補貼、侵犯智慧財產權、強制技術移轉等不公平措施損害美國利益的角度來進行反制。再者，近年中國大陸在數位科技應用發展大有斬獲，美國憂心中國大陸威脅如AI、5G等先進科技之美國領導地位，更甚於可能形成對美國國家安全的威脅。
基於上述因素，美中貿易衝突已經從貿易戰層級升級至科技戰、貨幣戰等不同領域，影響層面擴大，這將對於全球經濟貿易產業發展投下震撼彈，影響所及包含美對中全面課稅加速全球供應鏈體系拆解重組、科技晶片及5G技術防堵下的國家安全議題、貨幣勁貶導致各國貨幣政策工具效應弱化等可能影響。
在聚焦全球供應鏈變革方面，中國大陸崛起後，透過中央政策引導與扶植自主供應鏈模式，已然成為全球主要產品供應鏈的重要生產與進出口貿易夥伴。由於台灣與中國大陸之地緣關係，以及長久以來所建立的產業分工體系，台灣接單、中國大陸生產、美國消費的三角貿易模式(台灣從事研發與半成品製造加工輸往中國大陸，中國大陸大量製造出口最終產品至美國，提供美國最終消費需求)，美中貿易戰勢必將影響台商投資生產布局和實際貿易操作。
由此，美中貿易衝突明顯促使台美中供應鏈產能加速移轉，短期雖有部分台商可能受惠轉單效應/採用移轉生產基地加以因應，如網通設備、中低階自行車及零組件等，但由於貿易衝突日漸擴增，廠商在全球布局、關稅成本與避免不確定風險考量之下，陸續撤離與生產調整，這對於現有供應鏈體系網絡恐有損害；但另一方面，以長期而言，由於中國大陸出口中台灣創造的附加價值比重高，未來針對3,000億美元課稅清單全部加徵關稅，在不考慮其他情況下，對台灣出口與經濟負面的影響將有加大之虞。
三、台商回流促使投資迎接重大轉折關鍵
美中貿易衝突引燃國際產業分工重組的契機，除了降低中國大陸對全球供應鏈體系的影響力外，另針對台灣輸美產品可望形成新的供應鏈體系。在此發展背景下，中國大陸台廠在面臨加增貿易關稅的壓力下，台商思考調整生產布局與投資回流可能性，除了中國大陸產線以供應當地內需市場外，輸美產品則移轉其他國家，進而促使近二十年來台灣規模最大的台商返鄉投資潮。
然而我國投資在金融海嘯後易受到國際景氣影響，在整體結構上國內投資成長力道明顯趨緩，如今政府掌握此波投資熱潮，規劃「歡迎台商回台投資2.0」政策，以廠商需求為導向，整合土地、水、電、人力、稅務與資金等面向之措施，並提供客製化單一窗口，積極協助優質台商回台投資。除了歡迎台商回台方案外，另為促成根留台灣企業之投資動能，加速企業升級轉型，亦規劃「根留台灣企業方案」；以及加速中小企業投資，打造台灣成為全球產業供應鏈樞紐，規劃「中小企業投資方案」。透過投資台灣三大方案的政策支持(注3)，相信可讓台灣在新的供應鏈體系中占有關鍵地位。
據經濟部資料顯示，目前已有超過100家廠商響應台商回台2.0方案，總額超過5,000億元，可帶來超過4.7萬個本國就業機會，預計未來2到3年累計投資可以達到兆元規模。目前主要回台發展的業別相當多元，主要包含高階伺服器、網通、5G、高價值傳產、自動化產線等，其中電子十哥都已經陸續回台投資，為台灣高附加價值產業發展已經注入充沛的能量。然而，更重要的是，這波投資不應只是短暫熱潮，應確實地轉化或升級為台灣下一個十年或是二十年整體發展的動能；除了短期應杜絕洗產地問題之外，長期而言更應防範有間接扶植中國大陸紅色供應鏈的可能。因此，在回台投資已經具有相當的規模之下更應加強此波回台投資的落實程度。除此之外，政府更應針對整體未來發展具備前瞻規劃思維，啟動投資對下一世代產業發展的整合性評估。
表2 投資台灣三大方案比較表
資料來源：投資台灣三大方案網站
參、後全球化時期所衍生出新供應鏈分工體系
一、全球供應鏈棄長從短，區域供應鏈轉短為長
1990年到2010年為全球化的黃金時代，在經濟全球化下，各國依據地緣和專業分工的優勢進行生產和銷售，全球商品與服務貿易相當頻繁，跨國或跨境的直接投資與資本的流動、勞動力與旅遊人潮的交流，甚至於資訊與技術的流通等，皆使全球市場趨向扁平化的發展。
如今全球已邁入後全球化時期，以全球化為發展基礎下的供應鏈體系正出現難以忽視的變化，消費者需求轉為少量多輛客製化型態，產業供應端必須能建構快速回應消費者需求的供應鏈體系，藉以強化自身競爭力與市場獨特性。
新型態的國際產業分工逐漸形成之際，主要發展的特點有三：
(一)全球短鏈製造革命：
過去各國在全球化時代，主要依照比較利益原則來進行生產分配，各國皆可在供應鏈體系中占有一席之地。然如今歐美等已開發國家陸續提提再工業化戰略政策方向，以避免過去產業分工下的產業空洞化問題，進而牽動在亞太地區的製造業供應鏈的結構與變化。
(二)區域生產經濟興起：
如同上述所提，消費者需求轉為客製化型態，傳統全球專業分工體系無法即時回應消費者需求，廠商對於全球生產布局採取更積極的作為，進而牽動製造供應鏈移轉，造成供應鏈趨往區域或特定消費國家延伸現象。
(三)新興國家快速崛起：
據WTO於2019年發表的「Technological Innovation, Supply Chain Trade, and Workers in a Globalized World」一書中提及，若以全球價值鏈(Global Value Chain, GVC)的角度來觀察，比較2000年與2017年中國大陸的貿易量變化，針對亞洲市場而言，已經變成重要的供應樞紐(supply hub)，進而取代日本在亞太製造供應鏈上的領先地位。
二、垂直分工供應鏈進階為水平分工差異化
隨著全球經濟發展帶動國際運輸更為方便、國際分工開始出現，透過跨國投資讓各國技術差距開始縮小甚至消失，使得要素成本差異重要性更為突顯，各國之間形成負責生產鏈和垂直分工的大量貿易。然而，隨著國際貿易逐漸頻繁，加速要素價格均等化作用，先進國家造成部分工作機會消失、薪資下滑等現象，另外國際細密分工體系造成產品生產過程的成本或競爭力差距縮小，廠商生產可能會因成本/競爭力因素，而被替代性可能性提高。
雖全球垂直分工供應鏈架構現仍為國際貿易的主流，由國際貿易理論發展脈絡觀察，隨著國際經貿情勢的大環境改變，傳統比較利益原則的貿易分析方式對於產業內貿易型態解釋有限，且水平分工差異化產品發展逐漸興起，且受惠於新興科技發展，不論是生產者或是消費端皆強調客製化產品與少量多樣生產，過去大規模生產降低成本型態已經無法滿足不同消費者需求。
水平分工差異化理論，以不完全競爭市場和規模經濟為前提，從動態角度出發考慮需求情況，更能符合實際貿易狀態。全球貿易供應鏈在美國與中國大陸競合模式開始出現改變，美國川普貿易新政強調公平貿易與製造業回流效果，中國大陸產業進口替代政策下經濟轉為內需市場化，產業鏈趨於完整化且具市場規模效益。台灣過去在全球貿易供應鏈分工體系，主要透過兩岸貿易整合與產業分工供應模式來進行，然台灣與中國大陸產業供應鏈已漸由垂直互補轉為水平競爭型態，台灣所掌握既有國際產業鏈分工模式勢必會受到嚴重挑戰。展望未來，國內廠商應透過技術提升，產品品質、及服務效率等面向及早進行差異化產品貿易佈局。
如今，產業內貿易規模的不斷擴大，水平分工差異化產品重要性將日趨重要，尤以亞太地區區域合作角度來看，應該促進產業內貿易的水平分工，藉以發展與先進國家的技術移轉與對外投資(注4)。依循此論述脈絡，正與現今國際經濟變化不謀而合。有鑑於此，台灣未來應在垂直分工供應鏈基礎之下，發掘可差異化產品、發展具彈性的生產流程，並透過與先進國家的投資互惠、人才交流、技術連結、產業合作等方式，以掌握水平分工重要趨勢。
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