專論

中國大陸加入CPTPP的可能性與影響 (產業雜誌)
譚瑾瑜

2021/07/01
本文刊登於產業雜誌,第616期,「大陸加入CPTPP的可能性與影響」

一、前言

 

跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)2018年底生效後,20191月第一屆執委會即確立新會員加入方式,歡迎願意符合協定高標準的經濟體申請加入,臺灣、韓國、泰國、菲律賓、印尼、英國、中國大陸等均表達過希望參與的意願。其中做為全球第五大經濟體的英國,將加入CPTPP作為脫歐後的重要經濟議程,於今(2021)21日正式提交加入申請書,62日第四屆執委會已決定啟動英國入會程序及成立入會工作小組。若其加入將成為第一個未位於亞太地區的CPTPP成員,並擴大CPTPP之經濟規模。

  

在英國開展加入CPTPP程序之際,甫積極促使區域全面經濟夥伴協定(RCEP)順利簽署的中國大陸,亦於去(2020)年年底起,開始表達希望加入CPTPP的意願。在美中貿易戰、科技戰及疫情肆虐之背景下,中國大陸於十四五規劃時期,進一步積極考慮加入CPTPP,有其戰略考量,而中國大陸身為全球第二大經濟體,具有龐大的經濟規模與市場潛力,可以預期中國大陸若能加入CPTPP,對亞太區域及全球定有影響,然而不可諱言的是,在CPTPP之高品質、高標準之特性下,中國大陸加入CPTPP亦有不少挑戰。基於此,本文擬就中國大陸加入CPTPP之可能性與挑戰進行分析,並評估中國大陸加入CPTPP對自身及全球之影響。

 

二、中國大陸加入CPTPP之可能性
 

(2020)11月中國大陸在亞太經濟合作(APEC)領袖會議中明確表達加入CPTPP的意願後,(注1)去年12月中共中央經濟工作會議中,曾論及2021年將積極考慮加入CPTPP(注2)爾後,中國大陸商務部王受文副部長則表示,正在對CPTPP相關條款進行積極研究與深入評估,未來將與CPTPP成員就有關問題進行技術溝通和交流,(注3)近來中國大陸則已陸續與澳洲、馬來西亞、紐西蘭等國家舉行CPTPP之協商等。(注4)由近半年中國大陸積極考慮加入CPTPP之訊息,已可看出加入CPTPP將是中國大陸在十四五時期中經貿自由化之重要工作之一。

   

中國大陸自加入世界貿易組織(WTO)之後,持續積極參與多邊經貿體系及區域經濟整合,推動一帶一路並與各國洽簽自由貿易協定(FTA),此際在完成推動RCEP之簽署後,進一步考慮加入CPTPP實不意外。

   

首先,中國大陸雖順利完成RCEP之洽簽,在東亞區域經濟整合中扮演了重要角色,然而RCEP市場開放程度不及較先生效的CPTPP亦是事實,倘能加入CPTPP,不但表示中國大陸朝向經貿自由化方向前進,符合當前高標準、高品質的區域貿易協定規範,亦以實際行動,成為完整參與亞太自貿區(FTAAP)、CPTPPRCEP等亞太經濟整合三大路徑的亞太成員,可以確保在亞太區域持續深化的過程中不會缺席。

  

其次,CPTPP11個成員之中,日本、澳洲、紐西蘭、新加坡、越南、馬來西亞、汶萊等7個成員同時為RCEP成員,中國大陸已經有完成洽簽RCEP之實際談判基礎,藉著進一步加入CPTPP,拓展自身在亞太區域經貿體系之重要性有其誘因。此外,許多CPTPP成員原本即為中國大陸優先考慮洽簽FTA之國家,中國大陸與新加坡、紐西蘭、智利、澳洲、祕魯、東協等CPTPP成員另有洽簽已生效的自由貿易協定,其中新加坡、紐西蘭、智利、東協等則進一步完成升級談判,而與祕魯的升級談判及中日韓FTA則正在洽談中,中國大陸亦在研究與加拿大洽談FTA等。上述中國大陸與CPTPP成員已完成及正在洽談之事實,對於中國大陸迅速投入加入CPTPP之協商及爭取CPTPP成員支持的幫助不容小覷。
 

再者,已完成國內程序者的日本、加拿大、澳洲、紐西蘭、新加坡、墨西哥、越南等7CPTPP成員之中,加拿大及墨西哥同時為美加墨協定(USMCA)成員,在當前甫生效的美加墨協定最為貼近美國貿易政策之下,藉由CPTPP之談判,除了透過CPTPP文本內容之開放要求,可以倒逼中國大陸擴大開放,進一步與國際接軌,亦可展現中國大陸在追求市場經濟地位的過程中,願意做出實質上之調整,對於未來即將到來的美中經貿談判,展現開放誠意。更重要的是,透過加入CPTPP的協商過程,深化中國大陸與位於北美的加拿大及墨西哥的經貿合作與投資關係,建構有利於自身的產業分工體系,以因應美中貿易戰、科技戰及後疫情時代的全球供應鏈調整變局。

   

最後,雖然CPTPP為高品質、高標準、新世紀的區域貿易協定,然而檢視CPTPP的成員,可以發現其中不乏共產體制及發展中國家,最顯明的例子即為越南。越南在談判過程中促成紡織及成衣專章,爭取當地國際紡織大廠彈性調整的時程,布魯金斯學會東亞政策研究中心主任Mireya Solís即提及,越南加入CPTPP事實上形塑了CPTPP,展現CPTPP 有能力將開發中國家及不同政治體制的成員納入其中。(注5)因此,越南在CPTPP的談判過程及承諾內容,將有助於中國大陸壽以參照,以檢視加入CPTPP之談判策略及作法。

 

三、中國大陸加入CPTPP之挑戰

   

在中國大陸持續釋出有意加入CPTPP的同時,擔任今年CPTPP輪值國的日本首相菅義偉在接受專訪表示,就中國大陸目前的情況來看,中國大陸加入CPTPP的難度較大。日本首相菅義偉表示,CPTPP的文本內容,要求成員必須具有高水準的市場開放,CPTPP規範非常高標準,對經營國營企業很嚴格,目前中國大陸的政治和經濟體制,恐怕難以參加,如果CPTPP成員國沒同意是不可能加入的,日本對於中國大陸參加意願亦將審慎因應。(注6)
   

日本身為全球第三大經濟體,在美國退出跨太平洋夥伴協定(TPP)之後,說服並主導其餘的成員,短時間內完成CPTPP之簽署、生效與運作,亦為擬定新成員加入機制之關鍵成員,加以今年適逢日本擔任CPTPP輪值主席國,日本在中國大陸申請加入CPTPP的過程中,定當具有相當之影響力。此際直接點出當前中國大陸難以加入CPTPP,不但應予重視,亦應以正面應對相關疑慮為要。

   

中國大陸身為第二大經濟體,倘若加入CPTPP,將立即擴大CPTPP之經濟規模,對CPTPP招募新成員、擴大規模自有助益。然而是否能尊重創始原意,維繫CPTPP高品質、高標準的全面開放目的,將是原創建成員考量是否同意加入的重點之一。日本經濟再生擔當大臣西村康稔回應中方表態加入CPTPP一事時,曾表達遵守高標準規則是開展談判的前提條件,強調中國大陸加入CPTPP時,必須好好辨別是否為遵守自由公正的規則做好準備。(注7)另由近一年中國大陸限制澳洲葡萄酒、燕麥、牛肉和煤炭等進口、使得澳中關係惡化的貿易摩擦事件,顯示中共在國營企業、政府補貼和強迫勞動等議題缺乏改革意願,勢將影響CPTPP成員質疑中國大陸願意改革經濟制度並符合CPTPP措施之承諾。(注8)可看出CPTPP成員對於中國大陸加入CPTPP恪遵全面自由開放多有疑慮。


 

因此,若要平撫CPTPP成員對於中國大陸加入之疑慮,中國大陸應借鑑RCEP推動之經驗,平衡自身與日本、其他成員在CPTPP運作過程中的權利及義務,巧妙運用第二大經濟體之經濟規模,確保加入後,真可為CPTPP成員及亞太區域深化合作做出正面貢獻,並確保其加入不會阻礙並支持韓國、臺灣、泰國、菲律賓、印尼、英國等新成員之加入,才是正途。

   

此外,雖然直至目前為止,美國仍表示在疫情為先之下,重返TPP或加入CPTPP並非當前優先工作,然而中國大陸若要加入CPTPP,仍應正視修補美中關係之重要性。以與加拿大及墨西哥洽談為例,由於美加墨協定之履行對於同屬北美洲的加拿大及墨西哥經濟發展至關重要,在美國視中國大陸並未具有市場經濟地位之下,兩國若與中國大陸進行洽談,必須依照協定規定告知美國,若無美國同意實難達成協定。據此,中國大陸希冀獲得CPTPP成員全體同意、支持加入CPTPP,仍須同步面對美中經貿談判。

   

有鑑於CPTPP高標準的開放內容,中國大陸除了要面對貨品貿易、服務貿易及投資等全面開放的時程之外,亦須調整對國企大量的補貼及網路的管控。CPTPP文本第17章即在規範政府控制事業及指定的獨占企業,雖未禁止設立或維持政府控制事業(SOEs),但須確保不會因為國企享有之優惠與補貼,而使民企與外資處於不公平競爭環境之中,而傷及其他締約成員之利益。

 

以報載中國大陸補貼企業金額為例,2020年企業補貼金額達2,136億人民幣,其中國企補貼占總金額的六成,另為扶植半導體產業而投注106億的補助,其中中芯國際即獲得近25億人民幣的補貼金額,並取得兩支政府基金22.5億美元之融資,(注9)均可看出政府補貼以強化競爭力的斧鑿。倘若長此維持國企補貼而不做改善,恐難以改變各界對於中國大陸長期傾國家之力扶植國企、置外資長期處於不公平競爭環境之既有印象,而有損及成員利益之隱憂。

  

至於在網路的封鎖與管控上,中國大陸目前仍對谷歌(Google)、臉書(Facebook)等網路服務進行封鎖,並未給予其他國家數位產品自由選用網路服務、手機應用程式等之同等待遇,且在《網路安全法》中規範與CPTPP電子商務專章精神相違背之條文,(註石)倘若無法保護線上消費者個人資料及隱私權,抑或是限制業者資料儲存地及跨境移轉資料等損及電子商務及數位貿易環境之作為,恐在加入CPTPP之過程中受到挑戰。

 

除了國企補貼與資訊自由,CPTPP文本對於智慧財產權保護、關注國際基本勞動權益、環保要求等要求,亦是需要中國大陸進行大刀闊斧之改革始可符合其規範。

 

綜上所述,可以理解日本首相對於中國大陸加入CPTPP所做的審慎評估觀其行之回應,上述之改革與開放很難一蹴可及,然而倘若能朝此方向開放,對於消弭美中摩擦及取得市場經濟地位,均有正面效益,值得中國大陸審慎研究及努力。

 

四、中國大陸加入CPTPP對全球及台灣之影響

 

雖然中國大陸加入CPTPP必須面對擴大開放與制度調整的陣痛,應處美中關係,以及消除各方之疑慮的壓力,然而中國大陸若能加入CPTPP,除了對於自身及全球經濟多有助益之外,事實上也表示逐步克服上述的挑戰,對於舒緩美中貿易戰之挑戰也有幫助。

   

相關研究已顯示,中國大陸加入CPTPP對自身經濟具有正面效益,其效益甚至高於加入RCEP之效益。以美國彼得森研究所(PIIE)的研究為例,中國大陸未加入CPTPPCPTPP生效將使其實質所得減少100億美元;倘若中國大陸加入CPTPP,則中國大陸實質所得效益由負轉正,達2,980億美元,高於中國大陸加入RCEP的效益;若中國大陸與希望加入的印尼、菲律賓、韓國、泰國、臺灣一同加入CPTPP,中國大陸實質所得將進一步增加至3,250億美元。(注11)另美國國家經濟研究局(NBER)之一份研究亦顯示,中國大陸加入CPTPP將因降低貿易成本及消除關稅壁壘,促進中國大陸自身經濟、就業及進出口成長,在降低貿易成本方面,中國大陸加入後其GDP、就業、出口、進口將依序成長0.735%1.722%4.690%5.339%(注12)


 

另中國大陸加入CPTPP之後,區域內經濟效益迅速從1,470億美元增加至6,320億美元,高於美國所能帶給CPTPP成員效益的4,920億美元;若再將希望加入的印尼、菲律賓、韓國、泰國、臺灣考量進來後,實質所得效益將增加至12,250億美元,也因此PIIE的研究建議中國大陸應該加入CPTPP。從上述CPTPP各成員及整體經濟效益大幅增加,可以看出中國大陸加入CPTPP後,將大幅拓展區域內實質所得效益,印證中國大陸與CPTPP成員及潛在希望加入CPTPP的成員間,具有密切的經濟合作關係,中國大陸的確是亞太重要成員,若中國大陸履行CPTPP文本內容,與CPTPP成員一同實施經貿自由化,將對全球有所助益。

 

中國大陸加入除了為自身及成員們帶來巨大之經濟利益之外,中國大陸能夠符合並遵守協定高標準之下成功加入 CPTPP,可以緩解中國大陸與美國和其他國家的緊張關係,通過致力於符合高國際政策標準的過程,可以為中國大陸自身成為現代開放經濟體注入改革動力,加以CPTPP已生效有具體的執行條款,若能確實執行,有助於提升各國對中國大陸改革的信心。

 

在關切中國大陸加入CPTPP之影響的同時,對於美國是否重返加入CPTPP亦備受關注,倘若美國與中國大陸均加入CPTPPCPTPP將成為第一個涵蓋前三大經濟體的超巨型區域貿易協定,對於進一步擴大亞太市場潛力、深化亞太區域合作及推動全球經貿自由化都將有重要貢獻,亦強化CPTPP在亞太及全球之間的重要性。

 

雖然研究顯示,美國加入對CPTPP成員的經濟效益不若中國大陸大,(注13)而美國因為早已與CPTPP成員中的七個成員簽署FTA,加上CPTPP文本內容不若美國退出前的TPP高規格,使得美國加入CPTPP的經濟效益小於中國大陸,也因此儘速重返的誘因相對較小。(注14)但美國重返CPTPP,不但對於美國企業與亞太地區產業鏈之連結至關重要,對於亞太區域經濟整合的再深化仍有其重要且難以取代之角色。

 

在過往亞太經濟合作(APEC)推動亞太自貿區(FTAAP)的過程中,TPPCPTPPRCEP等亞太正在形成區域貿易協定,均為達成FTAAP目標的可行途徑。相較於RCEPCPTPP的開放程度高,在日本主導之下,CPTPP的開放步伐相對於RCEP亦走得穩健且快速,在促進亞太區域經濟整合時,仍有相當大的優勢。因此,在亞太區域經濟於全球扮演愈來愈重要的角色之下,若美國能夠加入CPTPP,將可平衡已開發及開發中國家在CPTPP開放過程中之折衝力量,才能夠在中國大陸加入CPTPP之際,進一步提升亞太區域經濟效益,維持穩步朝向經貿自由化的道路上前進。

 

五、結語

 

CPTPP為新型態、高標準之新世紀區域貿易協定,有其清楚地加入準則及開放目標,對於全球經貿自由化、健全自由經濟體制有其重要貢獻,亦吸引許多國家希望加入。中國大陸若能透過加入CPTPP的過程,朝向符合CPTPP全然開放之方向前進,而順利加入時,則顯示其已改善長期以國營事業向外進行不公平競爭的行為,解除了CPTPP成員對中國大陸執行文本內容的疑慮,並化解與美國經貿關係的嫌隙,甚至有機會因而取得市場經濟地位,如此則中國大陸可以運用自身經濟量能,對全球經濟發展與經貿全球化做出貢獻,對全球及區域未來發展都是好事。然而不可諱言的是,此過程並非一蹴可及,中國大陸要達到CPTPP所要求的開放程度還有一段漫長且艱辛的道路,雖克服挑戰及推動改革不易,但此際中國大陸提出加入CPTPP之舉,仍值得鼓勵。
 

 

 
 

注1:中央社,2020/11/21< APEC領袖聲明追求自貿 中國大陸稱願加CPTPP>https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202011210070.aspx

注2:中央社,2020/12/18<中央經濟工作會議:擺脫封鎖 制定科研十年方案>https://www.cna.com.tw/news/acn/202012180319.aspx

注3:新華網,2021/2/24<商務部:中方已與一些CPTPP成員進行了非正式接觸>http://www.xinhuanet.com/2021-02/24/c_1127134495.htm

注4:經濟日報,2021/5/19<陸積極運作 想加入CPTPP>https://money.udn.com/money/story/11038/5468205

注5:Mireya Solís(2017), “Why Vietnam will shape the future of the TPP”, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2017/05/19/why-vietnam-will-shape-the-future-of-the-tpp/, accessed on 28 March 2019.
注6:參考1.中央社,2021/1/3<中國大陸想加入CPTPP 日相菅義偉:很難>https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202101030106.aspx
     
2.中央社,2021/1/3<中國擬加入CPTPP 日相菅義偉直言目前有困難>https://today.line.me/tw/v2/article/opzoYN

注7:自由財金,2020/11/22<談中國加入CPTPP 日方官員稱遵守規則是談判前提>https://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/3359143

注8:Richard Herr and Anthony Bergin, 2021/5/11, “Australia should support Taiwan’s bid to join the CPTPP”, https://www.aspistrategist.org.au/australia-should-support-taiwans-bid-to-join-the-cptpp/.
注9:自由財金,2021/05/18<扶植關鍵產業 中國去年砸近兆補貼>https://ec.ltn.com.tw/article/paper/1449439
注10:
如中國大陸《網路安全法》第37條規定:「營運者因業務需要而需向境外提供前述數據時,應當按照有關部門制定的辦法進行安全評估。」而CPTPP14章電子商務專章則規範: 「為了進行業務相關活動,則各締約方應允許以電子方式跨境移轉資訊,包括個人資訊」,以及「原則禁止締約方以使用該締約方領土內之計算設施或將計算設施設於該締約方領土內,作為外國投資人或服務提供者在境內執行業務之條件」等。

注11:若不考慮美中貿易戰之下,中國大陸加入RCEP經濟效益將增加850億美元。相關數據參酌以下文章:1.Peter A. Petri and Michael G. Plummer, 2019. “China Should Join the New Trans-Pacific Partnership”, PIIE Policy Brief, https://www.piie.com/system/files/documents/pb19-1.pdf.; 2. Peter A. Petri and Michael G. Plummer, 2020. “East Asia Decouples from the United states: Trade War, COVID-19, and East Asia’s New Trade Blocs”, SSRN, https://www.piie.com/system/files/documents/wp20-9.pdf.;3.Peter A. Petri and Michael G. Plummer, 2020. “Trade War, RCEP and CPTPP: Will East Asia Decouple from the United States?” PIIE Working Paper, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3630294.

注12:Chunding Li, Xin Lin, and John Whalley, 2020. “Comparing Alternative China and US Arrangements with CPTPP”, NBER Working Papers, https://www.nber.org/system/files/working_papers/w26877/w26877.pdf.
注13:同註12

注14:Ken Itakura and Hiro Lee, 2021. “Should the United States Rejoin the Trans-Pacific Trade Deal?”, GTAP Resource # 6412, https://www.gtap.agecon.purdue.edu/resources/res_display.asp?RecordID=6412.

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