本文刊登於歐亞研究，第18期
壹、前言
歷經長達九年多談判的區域全面經濟夥伴協定（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）於2022年1月1日正式生效，而「跨太平洋夥伴全面進步協定」（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP）也早在2018年12月30日生效，RCEP是一個以東亞國家為主體的區域型自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA），而CPTPP則是跨太平洋、涵蓋東亞、美洲以及大洋洲的跨區域自由貿易協定，兩者除了在參與成員上有所重疊，在規範的議題上也受到各界的關注。
由於CPTPP向來被視為是一個高品質、新世代國際經貿規則的FTA，且早於RCEP完成談判且生效，故當RCEP持續談判之際，各界均關注RCEP最終文本對於參與成員的貿易規範水準是否會等同CPTPP？此外，雖然因美國總統川普（Donald J. Trump）的決策而不存在CPTPP創始談判國之列，但以日本為首的11個談判國仍以美國在列時所提的經貿規則為基礎進行後續談判，故CPTPP仍被視為具有美國經濟戰略影子存在的FTA；而RCEP雖是在東協+1的FTA基礎上進行談判，且個參與談判國也均宣示尊重以東協為核心推進談判工作，但從許多學術文章或國際政治經濟的分析來看，RCEP可歸為由中國所主導的FTA。因此，CPTPP與RCEP始終被視為是美、中間在國際政治經濟與亞太區域經濟整合的競合工具。
亞太經濟合作（Asia Pacific Economic Cooperation, APEC）是亞太區域推動經濟整合發展很重要的國際機制，且美、中兩國也都是APEC會員，APEC自然而然成為美、中操作CPTPP與RCEP兩大經濟整合工具的場域。因此，本文擬從APEC所推動的經貿議程，來探討CPTPP與RCEP在APEC場域的競合發展，也藉此觀察亞太區域未來形塑亞太自由貿易區（Free Trade Area of Asia Pacific, FTAAP）的可能圖像。
貳、APEC形塑與推進FTAAP
APEC雖然極力訴求且推進貿易與投資的自由化與便捷化，但是在APEC成立初期探討上述主題的過程中，並未設定將「區域經濟整合」列為APEC的目標。直至2004年，APEC企業諮詢委員會（APEC Business Advisory, ABAC）決議對APEC倡議，希望APEC著手進行FTAAP的推動工作。歷經兩年的遊說，ABAC終於爭取到APEC採納FTAAP的倡議，並由美國在APEC會議中正式提案，在2006年領袖會議中同意納入「APEC長期目標」。，雖然APEC沒有明文宣示目標的期程，但這代表著企業界的建議受到APEC各經濟體官方的正式支持。
FTAAP雖已在2006年進入到APEC工作議程中，但並沒有受到太大的關注，當然也沒有實質的工作內容與進度。直到2010年，當時任美國總統的歐巴馬（Barack Obama）以「轉進亞洲」（Pivot to Asia）作為其當時外交戰略主軸，並宣布美國正式推動跨太平洋夥伴關係協定（Trans-Pacific Partnership, TPP）談判，美國便透過APEC場域積極營造並操控FTAAP的討論風向。因此，在2010年的APEC領袖宣言提及：「APEC為FTAAP的育成者(incubator)，FTAAP在現有區域安排的基礎上持續推動，包括：東協+3、東協+6、TPP等，都是可能選項」。
檢視2010年領袖峰會時的背景，當時「東亞區域」的經濟整合機制主要在探討以東協為核心的區域經濟整合機制，包括由中國主導的東協加中、日、韓等13國，以及由日本主導的東協加中、日、韓、紐、澳、印度等16國，而為了彙整各方利益、不掩蓋各方音量的前提下，作為廣泛「亞太區域」合作平台的APEC最終納入的文字即為「東協+3、東協+6、TPP等」。這也凸顯了APEC基於共識決、整合各方共同利益的特色，而且如上述所見文字，RCEP尚未出現在APEC議程中，而且美國所操作的TPP實已展開實質談判，但無論「東協+3」或「東協+6」仍舊處於「可行性研究」階段，其主導區經濟整合的力量自然不如TPP。
「東亞區域」的經濟整合機制直到2012年東協高峰會與系列峰會上，始由東協10國與中、日、韓、紐、澳、印度共商並取得共識後，正式宣布於2013年開始推進RCEP的談判作業。而這也讓中國在2014年主辦APEC會議之際，握有籌碼來推進FTAAP的議程，最終於該年領袖會議通過「FTAAP北京路徑圖」，啟動共同議題之策略性研究。
2016年秘魯主辦APEC會議時，於領袖峰會提出「FTAAP利馬宣言」，領袖們指示APEC應完成及強化FTAAP可能路徑，包括TPP及RCEP；而利馬宣言中所提的工作方向，也成為直至今日APEC持續推動FTAAP的尚屬具體的工作方向。
回顧2016年底，正值美國總統大選結束、川普將接任美國總統，而川普總統早已於競選時宣布當選後將退出TPP。因此，當2016年APEC領袖峰會熱烈討論FTAAP的相關內容時，美國實已經從過去的倡議者、推動者，轉變成為消極應對者、反對者；而中國則隨著RCEP的談判工作興起而轉為扮演FTAAP的支持者。
由上述之分析，APEC場域與CPTPP、RCEP以及FTAAP的發展有著密切之關聯性，該場域也隨著美、中在國際政治經濟與區域經濟整合上的彼消我長趨勢，輪流掌控多邊自由貿易協定的談判發展。
參、APEC經貿議程與CPTPP、RCEP的連結性
除了上述在APEC區域經濟整合的發展歷程外，APEC為了實踐FTAAP，在其經貿議程中加入了「下世代貿易與投資議題」，一方面是讓APEC各經濟體逐漸熟悉未來高品質、新世代FTA的國際規範脈絡，另一方面則是藉此作為APEC「孕育」（incubator）FTAAP成形的工作方法。
回顧APEC的貿易與投資議程，自1994年起，APEC會員體共同提出「茂物目標」（Bogor Goal），作為APEC後續25年推動經貿合作的具體目標，透過各會員體所提之倡議計畫、APEC各工作小組的運作，以推動APEC追求經濟開放、促進貿易與投資的流動。在設定「茂物目標」之後，APEC又接續於1995年推動「大阪行動綱領」（Osaka Action Agenda, OAA）、1996年提出「馬尼拉行動計畫」（Manila Action Plan for APEC, MAPA），以及1997年提出「自願性部門提前自由化」（Early Voluntary Sector Liberalization, EVSL）等工作計畫，藉此推進經貿自由化與便捷化的工作，以期能在預定時程內落實「茂物目標」。
從APEC推進貿易與投資自由化與便捷化的工作模式，分析APEC推進的方式可分為兩個層次：第一個層次為「單邊的自由化行動」，亦即藉由最惠國待遇原則進行關稅減讓或貿易障礙的消除；另一個層次則是「與貿易夥伴間的經貿協定」，包括雙邊及區域的FTA，爭取更好的市場進入待遇；此外，也積極參與WTO的複邊或多邊協定談判。因此，CPTPP與RCEP自然也是APEC落實自由化與便捷化目標的重要途徑之一。
APEC為了推動「茂物目標」，主要是透過組織架構下的貿易與投資委員會（Committee on Trade and Investment, CTI）以及其下所屬之各次級委員會推進相關工作，包括：商務移動小組、數位經濟指導小組、服務業小組、投資專家小組、智慧財產權小組、市場進入小組、標準與一致性次級委員會、關務程序次級委員會等。由於APEC重視能力建構之工作，透過各級會議分享各類雙邊或多邊FTA的規範內容與實踐情形，加速APEC成員進入各個FTA運作機制中，是APEC很重要的工作之一。
因此，當CPTPP與RCEP各章節進行談判之際，APEC也透過「下世代貿易與投資議題」的工作，就相關議題開始展開討論與交流。APEC的期待是：為了孕育FTAAP的形成，「下世代貿易與投資議題」將有助於各經濟體對於高品質、新世代的經貿規範逐步掌握，包括CPTPP與RCEP，並逐漸調整以利未來順利成為各個高標準FTA的成員。
表 APEC下世代議題與CPTPP、RCEP章節比較
資料來源：CPTPP協定、RCEP協定、APEC網站等，作者自行彙整。
註：本表僅就協定章節與議題進行比較，並非代表CPTPP與RCEP的規範內容相同。
肆、結語
檢視CPTPP最終施行之條文，雖然成員國對於部分條文採取「暫時擱置」或「以單邊、經協議後採取保留」，但其整體採行的經貿規則水準仍高於現今既存的FTA，包括RCEP。相對的，也由於RCEP的規範標準不如CPTPP，且RCEP為單純的東亞區域內的國家所組成，同一區域內的經貿互動與供應鏈連結當較跨區域的連結更為緊密，因此，在短期內，RCEP將加速促進東亞區域內、RCEP成員間的供應鏈連結更加緊密化。但長期來說，國際經貿規則的高品質化是提升國與國經貿質量的要素之一，因此，CPTPP的高品質規範也將逐步被各國所採納。
APEC身為亞太區域經濟整合機制的互動平台，而且FTAAP也是APEC的長期發展目標，CPTPP與RCEP相關章節的討論與交流將會在APEC場域持續進行，一方面透過討論此類FTA來推進APEC自由化與便捷化議程，另一方面也讓APEC持續扮演區域型FTA孕育者的角色。各類型FTA的規範將會在APEC場域展開持續性的「聚合」與「競爭」，而這也是亞太區域經貿持續成長的動力來源。