《海峽兩岸經濟合作架構協議》變化及對台灣產業的影響(今日合庫)
徐孝義
2024/12/01
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本文刊登於今日合庫，2024年9月，第583期
中國分別於2023年12月及2024年5月宣布中止ECFA部分商品的關稅減讓，預期將減損台灣輸往中國產品競爭優勢。本文嘗試利用兩階預測方式，首先利用商品出口金額變動，衡量第一批中止清單造成產業出口的影響規模。第2階段首先參考第一批中止事件對產業出口的影響幅度，再導入產業關聯評估模型，預測事件對台灣各別產業所造成產出的影響。
一、《海峽兩岸經濟合作架構協議》ECFA背景
《海峽兩岸經濟合作架構協議》ECFA（Cross-Strait Economic Cooperation Framework Agreement）是海峽兩岸歷時2年完成雙方之間的雙邊經濟協議。自2008年兩岸代表「海峽交流基金會」與「海峽兩岸關係協會」組團協商，經過雙方內部說明後，於2010年6月29日正式簽署「兩岸經濟合作架構協議」。
由於兩岸貿易關係複雜，無法一次性簽署自由貿易協定（FTA），而改為簽署過渡性架構協議。WTO規定經濟合作協議雙方貿易必須達到九成產品免關稅的條件，因此雙方簽定條約在分階段達成的默契下，則協議先期以部分產品內容作為「早收清單」(注1)。
根據ECFA早收清單，我方得到除18項農產品及11項服務貿易項目外，還包括貨品貿易中88項石化產品、50項運輸工具、107項機械產品、136項紡織產品、140項其他產品共521項的關稅減讓。
台灣輸往中國大陸清單中商品主要包含括石化、機械、紡織品及汽車零配件業等產業的產品。就貿易金額來看，早收清單中，金額以石化塑膠產業最高，其次則為機械設備、紡織業等產業的出口(注2)。協議中進口關稅將採三年逐步調降，調降前進口關稅可從最高35％（如家電類產品）到最低2％（如石化產品）(注3)。並於2011年1月1日正式實施，逐年調降商品稅率，規劃自2011年1月1日為第一階段降稅，至第三次2013年1月1日，清單中產品逐步降至0%。
但於2023年12月21日，中國大陸國務院關稅稅則委員會以「台灣當局長期單方面對大陸採取歧視性貿易限制」為由，宣布第一次中止中止ECFA部分產品的關稅減讓，範圍包括丙烯、對二甲苯等12項石化產品的關稅減讓，因此相關產品輸往中國大陸改適用一般關稅條件，因此輸中國商品將面對2%~10%之不等關稅。
二、第一次中止關稅減讓事件對產業衝擊
回顧2023年12月第一次中止關稅減讓事件對產業衝擊程度。根據此次經濟事件檢視第1批ECFA中止清單項中，台灣12項石化產品對中國及全球出口金額變化。雖然國內廠商有在國海外或中國設廠，商品輸出可透過全球管道並不限於台灣一地，但受限於資料取得，暫不納入評估此事件對全球布局的經濟影響性。
其中清單中12項石化產品主要出口地為中國，對中國的出口比重約占了8成。中國第1批中止關稅減讓產品實施，雖然是自2024年1月1日起實施，但實務上廠商對於原物料、商品採購多屬契約性質，推論出口會有遞延的效果，故初期政策影響效果較不明顯。考量極短時間下統計數據可能較不具參考性，因此扣除1月份統計數據，純萃加總2024年2、3月貿易統計，作為評估第1批中國中止關稅讓，回復一般關稅條件下對我國商品出口的影響。藉此比較先後兩年同月份(2、3月)清單中產品出口變化。
其中，清單中化學材料(稅則29章)對中國出口金額減少幅度約23.5%、塑膠製品(稅則39章)對中國出口減少幅度約50.5%(分別參見下圖)。因2024年2、3月減少對中國出口化學材料、塑膠製品，產業對中國出口比重則分別由20.3%、2.1%下滑為15.8%及1.1%。合計台灣清單中產品對中國輸出金額減少幅度約28%，對全球則減少約21.7%。整體化學材料、塑膠製品產業出口金額變動幅度，將可作為第二次中止關稅減讓事件對產業影響程度的參考依據。
圖1 對中國出口化學材料、塑膠製品變化
單位：台幣仟元
資料來源：海關進出口統計(2024.06)。
三、第二次中止關稅減讓對產業衝擊
2024年5月31日中國大陸國務院關稅稅則委員會再次以歧視性貿易未獲得改善為由，宣布第二批中止對台灣134個稅目進口產品的關稅減讓。根據經濟部統計，此次關稅減包括石化、紡織、機械、鋼鐵及金屬、運輸工具等產業。自2024年6月15日中止關稅減讓，清單中134項輸往中國產品將必需面對1%~12%之不等關稅，此134項稅目產品2023年輸往中國的金額約有98億美元，占我對全球出口比重約2%(注4)。
雖然中止部分關稅減讓並非禁止進口等懲罰措施。但由於此次的中止項目較多，除清單中的產業外，對台灣國內其他產業供應鏈亦將形成相當的影響，本文嘗試利用第1批中止清單經驗，作為分析第2批清單中止關稅減讓對台灣產業的衝擊，並以「產業關聯經濟波及模型」估算63產業部門在此次事件各自受到衝擊的程度。
（1）我國主要產業的出口情況
根據主計總處105年《產業關聯統計編製報告》指出我國製造業出口商品，主要居首以電子零組件占比(27.2%)，其次為電腦、電子產品及光學製品(占 17.9%)、化學材料(占 6.6%)以及機械設備(占4.8%)等，為我國輸出之主力產業，不過相較服務業，整體製造業的輸出比重則有下滑的趨勢(注5)。此次中止關稅減讓134項商品涵蓋15項產業，囊括我國重要出口產業，包括電子零組件與電腦、電子產品及光學製品、化學材料以及機械設備等產業。
註：出口全球比重=清單商品出口全球的金額/清單產業出口的金額。
出口中國比重=清單商品出口中國的金額/清單商品出口全球的金額。
資料來源：本研究
由出口全球比重及出口中國比重兩項指標的散布圖，可看出各種產業對外貿的市場集中程度，亦可看出此15項產業自面對中止零關稅的政策的衝擊程度。於圖2全球出口比重及中國出口比重的散布圖，較值注意的是位於散布圖右上角的產業，其中塑膠製品、其他化學製品全球出口比重偏高，而且對中國的出口比重也偏高，意味產業經濟活動與中國市場及全球連動性較高，產業分散市場較為不易，因此較容易受到中國經濟政策的影響。
其次是在散布圖左上角部分，產品出口至全球較低，但產業對清單中的商品輸往中國比例卻較高，包括非金屬礦物製品(90.8%)、石油煤製品(71.1%)、化學材料(60.8%)等產業，外貿商品直接集中在中國市場。另外，處於散布圖下方中間的產業，屬於出口全球比例較高的產業，雖然輸往中國比例較略，包括紡織品、其他運輸工具及其零件等產業。由於產業對於清單中商品十分仰賴國際市場，也容易間接受中國市場的影響。
圖2 清單商品對全球及中國出口比重
資料來源：海關進出口統計資料。本研究整理(2024-06)。
四、 產業關聯波及效果
實務上產業分析經常需要評估經濟政策對產業的效果，或經濟事件對產業的影響性。產業關聯表( Input-Output Tables, IOTs)是以陣列方式表示各產業間投入與產出的相互依存關係。若利用產業關聯模型作為評估工具，可直接計算多項產業對政策反應的影響程度，相較於總體計量模型可避免模型的複雜性、變數多樣的限制，具有簡化預測模型的優勢。本文評估經濟事件對產業的衝擊，參考張萃貞(2009)、林幸君(2013)、龔明鑫(2015)等人利用產業關聯方法評估經濟事件的波及效果。即各產業經濟活動受到消費、投資及出口變化，透過產業關聯效果，直接及間接地影響到自身生產及附加價值等效果。本文嘗試針對商品貿易政策引發輸出需求變化，作為影響產業最終商品需求變因，進一步分析對產業產出的影響程度。
（1）數量模型
產業關聯分析也稱作投入產出分析，可利用產業關聯表串連經濟體系中各種產業間的投入及產出關係，藉由所得到的關聯係數計算產業關聯波及效果，作為分析彼此交易時直接與間接互動的需求變化，以及整體的經濟效果。Leontief之產業關聯模型有2個基本假設，即均值比例及固定比例的假設，使此模型得以簡化且可操作。所採用的模型假設均衡條件為X=AX+F，其中X為產業之產出矩陣，A為投入係數矩陣，AX為各產業之中間投入，F為最終需求(包括消費、投資及出口)。利用矩陣運算可得計算方程式： ，其中當  為非奇異矩陣(Nonsingular Matrix)時，即可求解得到均衡之產出值。
基於產業之間交易數值取得限制，本文採用主計總處105年產業關聯統計表所整理的生產者價格交易表作為模型參考依據。而最終需求變化的部分，假設中國大陸中止關稅減讓對台灣出口影響幅度，等同於推論第一次中止減讓對我國產業輸往中國的影響幅度。估計第一次中止事件時我國石化產業對全球出口減少幅度約為20%，利用此比例進行第二階段模型預測。預估此次中止減讓事件各產業面對輸往中國出口減少的壓力，也影響全球出口比重，各產業的出口減少幅度分別如下表2。並以各產業整體對外出口減少幅度，作為事件發生後最終需求變化變因，導入預測模型中計算波及效果。
（2）第二次中止減讓清單產業出口變化
表2中是對於中止減讓清單造成各產業出口減少幅度的預測結果。就產業出口減少幅度及產業貿易結構來看，單一事件的衝擊程度。
其中，以塑膠製品產業出口減少幅度最大，約為8.18%，乃是因為清單中的產品出口到國際市場約占產業總出口的57.1%，同時清單中產品出口到中國占輸往全球的76.1%。其次是其他化學製品，出口減少幅度約為7.34%，因為清單中的產品出口到國際市場約占產業總出口的84.4%，同時清單中產品出口到中國占輸往全球的43.5%，在市場過度集中的情況下，容易受此次關稅減讓單一事件的影響。
相對電子零組件出口減少幅度約為0.03%，則是因為清單中的產品出口到國際市場僅占產業總出口的0.5%，同時清單中產品出口到中國也僅占輸往全球的30.0%，在產品市場分散的情況下，不容易受單一事件的影響。汽車零組件產業出口減少幅度約為0.03%，乃是因為清單中的產品出口到國際市場約占產業總出口的7.2%，同時清單中產品出口到中國占輸往全球的2.0%，在產品分散、市場分散的情況下，也不易受單一事件的影響。
表2 第二次中止減讓清單產業的出口影響幅度 (單位：%)
註：假設清單商品對中國出口金額減少20%，計算對清單產業出口減少幅度。各產業以2023年海關進出口統計之出口金額計算。
資料來源：本研究
四 各產業受事件影響程度
根據中國國務院關稅稅則委員會2024年5月31日公告，決定自6月15日起，對原產於台灣地區的134個稅目進口產品，中止適用ECFA協定稅率，按現行有關規定執行。清單中自台灣進口產品包括潤滑油、紡織物、機械及零件、汽車零配件等，涉及石化、紡織、機械等產業。預期相關產品關稅從0%恢復到5%至10%不等的關稅，在競爭對手國日本及韓國享有自由貿易協議低關稅的優勢下，將壓縮台灣原本產品的市場占有率。
至於中止部分ECFA協定稅率影響可分為二個產業層次，包括清單的產業及非清單的產業，預期前者商品有可能因缺少零關稅的優勢而減少出口。其他不在中止關稅減讓清單的產業，非清單的產業也必需面對國內供應鏈上下游廠商產出減少，需求面導致產品需求減少影響銷售。而供給面原料取得變少，因而墊高成本的風險，由清單的產業進一步波及到非清單的產業。
（1）中止關稅減讓清單產業的衝擊
中國中止的產品清單大致包括了15項產業領域，就模型估計結果對產值影響幅度最大前五名產業依序為紡織品（-0.93%）、非金屬礦物製品（-0.64%）、電腦、電子產品及光學製品（-0.60%）、基本金屬（-0.40%）及其他運輸工具及零件（-0.39%）（詳見下圖3）。
值得注意的是紡織品，雖然已有大型廠轉向東協及中國地區設廠，但仍有不少是在台灣的中小型傳統企業，在國內有完整的產業鏈。就個別廠來說，海外市場的萎縮衝擊是相當大的，甚至於會進一步衝擊到產業的就業，產生連續性效應(注6)，估計紡織品將受事件衝擊而減少-0.94%的產值。
根據國際貿易局整理統計資料(注7)，我國非金屬礦物製品輸出的主要商品是「液晶玻璃基板,6代(1850mm*1500mm）以上，不含6代)」及「液晶玻璃基板,6代(1850mm*1500mm）及以下」等，主要是提供下游電腦、電視等產品之生產加工使用。國內業者輸往中國可能必需面對15%的進口關稅，估計事件可能對產業造成營收減少0.64%的影響。
基本金屬中加工的鋼板對多種產業具極高的產業關聯度，如機械、金屬製品、電子資訊，因此此次事件對產業供鏈形成不小直接、間接的影響。國內業者輸往中國將面對4%~10%不等的進口關稅，因此事件對國內台灣整體基本金屬產業造成營收減少0.64%的影響。不過近來中國內需轉弱，在鋼材需求量減少下，事件以外可能也會對我國產業的影響。
至於機械業在國內產業鏈十分完整，外銷具有價格競爭力。但海外市場中高階產品一直都面對日、韓等鄰國競爭。在中國市場中我國業者靈活的定位讓業者保有部分市場優勢，也憑藉技術領先中國本土廠商，尚能布局大陸市場。不過根據機械公會評估，外銷中國大陸產品原受惠關稅減讓，一旦關稅恢復到5％～10%，預估台灣相關設備的市占率將明顯的下滑，將影響到產業出口，若台廠在大陸市占率持衰退，將擴大影響外銷金額，也會進一步影響到國內供應鏈，尤其生產規模不夠大的企業恐需要政府的奧援(注8)。
圖3 關稅減讓中止直接衝擊產業
資料來源：本研究
此外，石化相關產業涵蓋化學材料、其他化學製品、石油及煤製品與塑膠製品等4項產業，產業受出口需求下滑造成衝擊，估計產值減少幅度最少為分別為0.20%、0.18%，0.16%，0.17%。由於中國石化產品自主性日益升高，逐漸減少進口的依賴，據此經濟部表示近年中國石化業持續擴大產能，受進口替代的緣故，台灣石化產品出口到中國已持續下降至2成。此外，業者也致力逐步分散海外市場，因應中美貿易戰以及中國取消ECFA風險，國內下游加工廠亦逐步轉移供應鏈，以分散市場風險。因此業者認為ECFA早收清單出口比重逐漸下降，樂觀評估此次衝衝擊應在可控制範圍(注9)。
（2） 中止關稅減讓間接衝擊的產業
由於多數媒體報導或研究分析多著墨於中止關稅產品清單中直接受到事件影響的產業，但產業之間有複雜的供給需求的關聯性。因此在事件初期較沒有具體評估指標。本文就以國內63項產業關聯表作為基礎，進一步分析間接受到衝擊的其他行業。
雖然此次中止清單集中在15項產業，但仍會造成國內產業間的供給需求變化，並傳遞事件效應，整體產業鏈都會受到直接或間接波及。因產品清單以外的產業仍會間接受到小程度的衝擊，在此歸類為間接衝擊的產業。
就模型估計結果間接對產值影響幅度最者前六名產業依續為污染整治（-0.25%）、礦產品（-0.21%）、電力及蒸氣（-0.20%），自來水（-0.16%），租賃（-0.16%）及然氣業（-0.15%），大多屬於能源、水資源性質的公用事業。因此在產業運作減少的情況下，對其產品服務需求自然也會順勢減少能源耗用。另外，預測金融服務業受到影響程度也輕微，主因為金融往來廣範的產業，降低事件中15項產業直接、間接的影響，模型預估將略下滑0.10% (參見圖4)。
圖4 關稅減讓中止間接衝擊產業
資料來源：本研究
預測航空運輸及水上運輸產業因為服務對象遍及較多的產業，弱化事件中15項產業所帶來的衝擊，因此只受到輕微的影響，預估產值將分別微幅下滑0.01%及0.01%(參見圖5)。此外，預期屬於非支援生產活動性質的產業，受到影響將更小。在模型估計結果不受影響的產業包括醫療保健（0.0%）、家事服務（0.0%）、住宅服務（0.0%）等產業營收幾乎不受影響。
圖5 關稅減讓中止間接衝擊產業-續
資料來源：本研究
參考資料
- 中國國務院(2023.12.21)。中止《海峽兩岸經濟合作框架協定》關稅減讓產品清單。檢自：https://gss.mof.gov.cn/gzdt/zhengcefabu/202312/P020231221350908437735.pdf。
- 中國國務院(2024.5.31)。中止《海峽兩岸經濟合作框架協定》關稅減讓產品（第二批）。檢自：https://www.gwytb.gov.cn/bmst/202405/t20240531_12624464.htm。
- 林幸君(2013)。兩岸農產品貿易對台灣經濟影響分析－區域投入產出分析。農業經濟叢刊，19卷(1)，頁81-127。
- 行政院主計總處(2020)。105年產業關聯統計編製報告。行政院主計總處。
- 張萃貞(2009)。產業關聯表家計所得乘數之推估及其應用。經濟研究，9卷，頁27-58。
- 龔明鑫(2015)。產業關聯統計在產業分析上之應用-以兩岸產業關聯分析為例，主計月刊(715)，頁22-28。
附表一 中止關稅減讓對台灣產業的產值影響幅度
資料來源：本研究
注4：檢自：經濟部國際貿易署新聞稿，https://www.trade.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeID=40&pid=784730。
注5：計總處105年《產業關聯統計編製報告》，頁38。
注6：陳政錄（2024-05-31）。陸斷134項ECFA關稅減讓，高孔廉：衝擊台灣中小傳產。聯合新聞網。檢自：https://udn.com/news/story/123859/8001323。
注7：國際貿易局。「 中國大陸2016年實施暫定稅率貨品自臺進口5000萬美元以上貨品 」。國際貿易局。檢自：https://www.ecfa.org.tw/ShowNews.aspx?nid=1140&id=2144&year=all
注8：沈美幸（2024.06.24）。ECFA減讓沒了，機械業銷陸，年蒸發逾億美元，市占下滑5％，受影響金額恐持續擴大。工商時報，檢自：https://www.ctee.com.tw/news/20240624700048-439901。
注9：馮建棨(2024年5月31日)。中國再出手取消ECFA關稅優惠，經部評估影響98億美元：在可控制範圍。工商時報。
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