本文為2024年12月18日「永續發展的電力與動力論壇」研討會成果，歡迎至活動網址下載全文PDF檔(請點此)
臺灣能源政策建議報告(注1)
王平 (聖路易華盛頓大學), 朱棣文 (史丹佛大學), 吳中書 (台灣經濟研究院),
李文傑 (國立政治大學), 李怡庭 (國立臺灣大學), 李柏樂 (國立政治大學),
連賢明 (中華經濟研究院), 陳添枝 (台北政經學院), 楊賢 (新加坡國立大學),
廖俊智 (中央研究院), 劉哲良 (中華經濟研究院), 蔡瑞胸 (芝加哥大學),
盧展南 (國立中山大學), 謝長泰 (芝加哥大學)
一、前言
能源是國家經濟發展與社會運作的核心動力，更是現代生活不可或缺的一環。在我們追求經濟成長的同時，也必須認識到能源政策對環境永續及社會福祉的深遠影響。正如 Robert F. Kennedy 在 1968 年的名言所提到的，單純的經濟數據並無法全面衡量生活的價值。(注2)我們的能源政策不僅應關注經濟指標，更應體現對下一代健康、教育與幸福的承諾。
對臺灣而言，能源的議題尤為關鍵。作為全球半導體與AI產業的領導者，臺灣的經濟結構高度依賴人才密集與能源密集的高科技產業。同時，化石燃料、石化產業和基礎金屬生產等傳統能源密集產業仍佔有重要地位。然而，隨著全球能源轉型的加速，如何在有限的能源資源下滿足科學園區的綠能需求，並兼顧中小企業的生存發展，已成為刻不容緩的挑戰。此外，能源基礎設施的建設困難及社會對能源議題的相對認知不足，更加深了政策制定的複雜性。
本文旨在提供一份綜整性的能源現況與政策分析，不僅聚焦於能源供需現狀的梳理，也希望為政策的制定與實施提供具體建議。我們期望藉由這份報告，能讓社會大眾更全面地理解能源對臺灣經濟與未來發展的關鍵影響，並凝聚共識，共同推動能源轉型。
二、能源政策目標
為實現臺灣能源政策的全面性與永續性，本文提出以下三大目標：能源供給量能（Energy Capacity）、能源安全（Energy Security）及淨零碳排放（Net-Zero Emissions）。這些目標構成了未來能源發展的核心方向，並針對能源供需的挑戰提供策略性的指引。
1. 能源供給量能
在半導體和 AI 等高科技產業需求日益增加的背景下，臺灣的能源供給量能是確保經濟穩定運行的關鍵。然而，現行的低電價政策雖能短期穩定經濟，卻對長期能源供給發展造成壓力。台電多年持續虧損，2022 年赤字達 2675 億新台幣，即便政府每年補貼超過 1000 億，仍無法應對資金缺口。低電價使台電無法投資基礎設施升級和再生能源發展，進而影響能源供需的穩定性。同時，低電價削弱了用戶節能意識，加劇能源資源浪費。為確保能源供給量能，臺灣需合理調整電價，將政策重心放在提升電網韌性與發展儲能設施，從而滿足高科技產業和社會持續增長的能源需求。
低電價政策對能源使用效率和用戶行為的負面影響顯而易見。由於電價無法反映能源成本，用戶缺乏節能意識，能源浪費情況加劇。此外，台電因收益不足，投入電網升級與再生能源建設相對緩慢，進一步限制了能源供給量能的提升。相比之下，新加坡取消電價補貼，將電價與邊際成本掛鉤，並透過補貼弱勢群體平衡其影響，既提高了能源使用效率，又為基礎設施投資提供穩定資金來源。臺灣可參考此模式，逐步調整電價以反映實際成本，同時確保對中小企業和弱勢群體的支持，實現能源效率與經濟發展的平衡。
未來的能源政策應將提升能源供給量能作為首要目標，並逐步調整電價以反映實際成本。這需要透過與能源消耗脫節而有一個確定終點的補貼減輕對弱勢群體和中小企業的影響，確保政策調整的公平性。同時，政策應集中發展再生能源，增加其在能源結構中的比例，並推動智慧電網建設以提升能源使用效率與穩定性。此外，儲能設施的擴展是解決能源波動性的重要手段，應成為政策優先事項之一。通過合理設計與長期規劃，臺灣有機會在兼顧能源安全與經濟發展的同時，建立一個更高效、更永續的能源供應系統。
2. 能源安全
能源安全可大致分為三個面向：韌性電網的建設、國際標準的對接以及地緣政治風險的應對。這三者相輔相成，共同構成臺灣能源政策的重要基礎。首先，韌性電網是能源安全的核心，特別是在應對天災、意外停電或供電中斷等情境時。臺灣地處地震帶，且受颱風影響頻繁，因此能源基礎設施的穩定性至關重要。韌性電網建設需具備高適應性與快速恢復能力，透過先進的數據分析和自動化技術提升系統可靠性。例如，智慧電網技術可以即時監控電力需求和供應，並在出現異常時快速調整，避免局部故障擴大為大規模停電。此外，分散式電網結構有助於降低單點故障風險，確保各地能源需求的即時供應。政府與電力企業應加強合作，投資數位化基礎設施並制定應急方案，以提高電網的抗風險能力與長期韌性。
其次，國際標準的對接是提升能源安全與競爭力的重要策略。隨著全球供應鏈日益關注碳足跡管理和能源使用透明化，臺灣需積極參與國際標準的制定與執行。推動綠色供應鏈建設和提升再生能源使用比例，是符合國際標準的關鍵步驟。例如，導入能源管理系統（EMS）可使臺灣製造業的能源使用更透明，並減少供應鏈中的碳排放。同時，參與全球標準制定有助於臺灣在國際市場中保持競爭力，並減少貿易壁壘的影響。政府應提供政策支持，鼓勵企業採用符合國際標準的能源技術，實現高效利用與永續發展。
最後，地緣政治風險對臺灣能源安全構成重大挑戰。臺灣約 96% 的能源依賴進口，這使得供應鏈的脆弱性尤為突出。封鎖風險的增加可能中斷能源進口，對產業鏈運作造成嚴重影。為此，臺灣需積極發展本地能源資源，增加再生能源比例並強化儲能技術。此外，政府應制定清晰的應急計畫，確保極端情況下能源供應可被優先分配至核心產業、維生設施與民生需求。這些策略有助於減少對進口石化能源的依賴，增強臺灣能源供應的韌性與穩定性，從而更有效應對地緣政治風險。
3. 淨零碳排放
臺灣在全球碳排放中的占比相對較低，僅約為 0.58%。這意味著，即使臺灣完全實現淨零碳排放，對全球碳排放總量的直接影響仍然有限。然而，臺灣作為出口導向型經濟體，其碳排放的間接影響及其對出口品碳排放稅的影響卻不容忽視。半導體產業作為臺灣經濟的核心，對全球供應鏈具有關鍵作用，但同時也在生產過程中耗費大量能源，並產生顯著的碳排放。這些碳排放主要體現在出口產品的生產過程中，並進一步放大了臺灣碳排放在國際供應鏈中的影響力。因此，雖然臺灣的淨零碳排放對全球氣候變遷的直接影響有限，但其在國際市場上的角色以及碳足跡管理的重要性使推動減碳轉型具有更深層的戰略意義。
在全球淨零碳排放趨勢下，臺灣廠商仍需積極參與減碳行動以應對國際壓力與市場需求。歐盟與美國等主要經濟體推行的碳關稅政策，要求進口商品必須達到嚴格的碳足跡標準，對以出口為導向的臺灣產業構成重大挑戰。然而，這同時也為臺灣企業提供了提升綠色競爭力的契機。透過採用再生能源、提升能源效率以及參與碳中和計畫，臺灣企業不僅可以減少碳排放，還能提升國際市場的競爭優勢。此外，積極參與全球減碳行動還有助於提升企業品牌形象，吸引更多重視永續發展的國際投資者。在這樣的全球趨勢下，臺灣不僅能為全球暖化遏制作出貢獻，亦可鞏固自身的經濟競爭力。
三、臺灣能源現況分析
本章將聚焦於全球與臺灣能源消費結構及其對溫室氣體排放的影響，進一步闡明臺灣在全球能源轉型中的角色與挑戰。隨著氣候變遷加劇，各國對能源結構的調整已成為實現淨零排放的重要途徑。根據最新統計資料，全球能源消費仍以化石燃料為主，佔比超過80%，導致二氧化碳排放持續攀升；相較之下，臺灣的能源結構更依賴進口，約96%的能源來自國外，並以燃煤和燃氣為核心。此結構不僅增大供應風險，也對減碳目標構成挑戰。因此，深入剖析臺灣的能源消費現況及其溫室氣體排放特徵，將有助於制定具體可行的政策方向，推動臺灣邁向低碳與永續的未來。
圖一顯示了不同氣候政策情境下的全球溫室氣體排放趨勢及其對未來全球暖化的潛在影響。如果各國未採取任何氣候政策（No climate policies），預計到2100年全球平均氣溫將上升4.1至4.8°C，對生態環境和人類社會造成嚴重威脅。即使維持當前政策（Current policies），升溫仍可能達到2.8至3.2°C，遠超過《巴黎協定》控制在2°C以下的目標。只有在各國落實氣候承諾（Pledges & targets）並採取更積極的減排行動，如實現1.5°C或2°C的路徑（Pathways），才能有效減少排放並將升溫控制在安全範圍內。這些數據強調了淨零轉型的迫切性。實現淨零排放不僅有助於穩定全球氣候，還能促進綠色經濟轉型，提升能源效率與可持續發展能力。各國需立即採取行動，全面推動再生能源、能源效率提升及碳捕捉技術，攜手應對全球氣候變遷的挑戰。
圖一、全球溫室氣體排放趨勢與氣候政策情境分析
資料來源：Our World in Data
圖二說明107年至112年我國能源使用分布。從圖二可以看出，臺灣能源使用分布在近年來呈現穩定的結構，主要集中於工業部門與運輸部門。其中，工業部門是最大的能源消費者，反映出臺灣製造業對能源的高度依賴。其次，運輸部門的能源消耗穩定，顯示交通運輸在總能源需求中占有重要地位。此外，住宅部門、服務部門及農業部門的能源使用比例相對較小，這三個部門能源消費量的總和占國內能源消費約為16%。(注3)整體而言，臺灣的能源使用結構仍高度分布在工業與運輸，而這些部門的能源轉型將成為實現淨零排放的關鍵。因此，未來應優先推動工業部門的節能減碳技術，並加速運輸部門的電動化與低碳化。同時，提升住宅與服務部門的能源效率，結合可再生能源應用，將有助於減少整體能源消耗，推動臺灣能源結構的綠色轉型。
根據圖二，「工業部門」（含製造業）的能源使用仍為最大宗。工業部門（含製造業）的能源使用概況依細產來區分，可整理如圖三。工業部門中，以石化相關產業（化學原物料及其製品）、基本金屬及其製品（如鋼鐵及其製品）、電子零組件（主要是半導體）使用的能源比例占比較高。
圖二、107年至112年我國能源使用分布（單位：公秉油當量）
資料來源：經濟部能源署
圖三、107年至112年工業部門能源使用分布（單位：公秉油當量）
資料來源：經濟部能源署
四、政策建議
基於以上討論，本文提出數項政策建議，供執政當局與社會各界參考，期望為臺灣在能源轉型與永續競爭力方面提供具體指引。這些建議根據特點與屬性分為五大類：能源供應與發電計畫、電網技術與基礎設施、價格與市場機制、風險管理與政策設計，以及企業與產業轉型。這些分類旨在整合資源與政策，確保臺灣能源系統的安全性、韌性與可持續性。
1. 能源供應與發電計畫：能源供應與發電計畫需全面改善，確保可持續性與能源安全。首先，可參考美國的能源規劃框架，基於臺灣特定成本結構，改善區域性供需系統，提升電力資源配置效率。再者，可再生能源發電計畫應進一步考量技術與環境限制，包括非碳排的環境影響，積極探索地熱與合成燃料等新興能源的潛力，以降低對傳統能源的依賴。此外，應重新審視先進核能計畫，並積極與社會溝通，解釋利弊得失。可以參考美國在核能發展的經驗，以及小型模組化反應爐（small modular reactors, SMR）的發展潛力，以提升核能技術安全性與應用靈活性。這些策略有助於建立多元化且具韌性的能源供應系統，為實現淨零排放目標奠定堅實基礎。
2. 電網技術與基礎設施：實現淨零碳排策略需依賴先進的電網技術，確保能源政策的有效落實與電力供應的可持續性。電業管制機構應定期檢視供電的可靠度、品質及韌性，並提供未來可能出現的供電風險資訊，以增強政策與技術應對能力。隨著民營電業及電力市場參與者的增加，必須確保電網、電力調度與電力交易平台的運作模式保持獨立公正，並推動資訊公開透明，以提升市場運作效率與信任度。同時，應加強關鍵基礎設施的保護與協調，並進行更新與升級；針對供電系統的可靠度與韌性制定專業培訓計畫，確保人才素質與技術同步提升。通過這些措施，臺灣的電網技術與基礎設施將更具適應力與未來競爭力。
3. 價格與市場機制：價格與市場機制的調整是提升能源使用效率的關鍵。首先，應逐步提高能源價格，減少對電價的大量補貼，因補貼政策容易導致資源錯置並降低生產效率。當補貼偏向於某些特定產業時，將扭曲能源使用及惡化相應的能源生產力。能源價格的合理化有助於反映市場真實成本，促使用戶更有效率地使用能源。其次，考量消費行為的慣性，廠商與家計單位可能無法迅速適應電價調整，因此台電需設計合理的機制，逐步引導用電行為改變。例如，可實施分階段價格調整，搭配用電激勵措施與教育宣導，讓用戶了解節能的經濟效益，逐步採用更節能的方案。通過這些措施，可促進資源合理分配，提升整體能源系統的效率與韌性。
4. 風險管理與政策設計：風險管理與政策設計在確保能源安全和可持續發展中扮演重要角色。首先，需嘗試降低能源進口依賴度，發展本地能源資源以增強能源自主性，減少國際市場波動對國內供電穩定的影響。其次，應通過科學化的政策設計與透明的溝通機制，在能源支出與經濟效益之間取得平衡，確保資源配置符合長期發展目標。此外，必須採取未雨綢繆的策略，量化可能出現的地區特定供電風險，全面檢視極端氣候及能源資源短缺等可能因素的發生機率、規模與影響，並引入風險量化工具，強化電力設備的妥善率與維護。透過這些綜合性措施，能有效降低供電中斷的風險，提升能源政策的應變能力和穩定性。最後，考量化學電池在未來二十多年內仍無法支持長期穩定供電，加上臺灣水力發電儲能能力有限，建議考慮規劃並引入足夠數量的小型模組化反應爐，以確保未來電力供應的穩定性與能源安全。
5. 企業與產業轉型：企業與產業轉型是實現永續發展的核心環節。首先，需推動中小企業在生產和行銷過程的每一環節自主減碳與綠色轉型，透過提供技術支持與綠色貸款等激勵措施，幫助其提升能源使用效率並降低碳足跡。其次，針對500大上市企業，應加強能源轉型的推動力度，確保其採用可持續的能源解決方案，同時設立獨立審查機構進行漂綠（greenwashing）監控，定期公開企業碳排數據，確保透明性與可信度。最後，在推動都市更新的同時，應將綠色建築納入核心策略，優先採用節能建材與設計，例如太陽能板與綠屋頂，進一步提升建築物的能源效率與環境友善性。透過上述措施，可推動全產業鏈的轉型與升級，加速臺灣邁向綠色經濟的步伐。
能源電力的生產、分配與相關政策的制定，已成為臺灣永續發展的核心課題，也是攸關國家長期競爭力的關鍵挑戰。這不僅是回應全球淨零排放趨勢的迫切需求，更是為未來世代構建永續生活環境的重大承諾。我們應以「今天不做、明天後悔」的緊迫感，全力推動能源轉型，為臺灣的百年永續發展奠定堅實基礎。