壹、背景說明
一、美中國際政經戰略的思維轉變
美國自2018年開始啟動一連串對中國的經貿制裁措施，其背後的本質象徵著美國對於中國政經戰略的思維轉變，欲以較高強度的政策作為，來應對中國崛起的新興國際霸權挑戰，並迫使中國內部進行較大幅度的結構性改革。
1990年代美國亦曾經對於中國採取稍微強硬的政策態度，就中國侵犯智慧財產權，啟動調查「特別301」（Special 301）調查，不過當時美國並未採取強硬的立場，而最後以雙方簽署諒解備忘錄告終。美國之所以未採取強硬態度，主要係因美國國內對於如何看待中國仍處於爭辯，一派主張對中國應採取圍堵的策略，迫使中國內部進行改革，另一派則主張將中國拉入國際體系，期待其經濟改善之後，逐漸演變成為一個民主化國家，但這場爭辯於2000年5月暫歇。美國通過給予中國永久性正常貿易關係（PNTR），象徵著美國主張與中國建立建設性交往關係的政策路線全面勝利，美中之間的經貿關係亦因此走向正常化，中國也隨後得以在2001年正式加入世界貿易組織（WTO），並與世界各國展開正常貿易往來關係。
自2001年之後，美國從中國進口金額即大幅明顯躍升，2009年已達2,964億美元，2017年更達到5,056億美元。伴隨著自中國進口金額的快速增加，美國對中國的貿易赤字也大幅增加；依據美國經濟政策研究所（Economic Policy Institute）的研究(注1)，2001~2017年期間，美國對中國的貿易逆差造成美國流失約340萬個就業機會，這些受到跨國替代而流失的就業機會主要集中於製造業，占整體流失就業的四分之三（約250萬個就業機會）。
美國付出巨大的就業流失代價，但中國在近十八年來的發展卻未如2000年時美國所預期的走向經濟自由化及市場化、政治民主化，反而隨著經濟實力的快速擴張，不僅境內打壓人權的情況未有改善，政治上亦走向更加集權化的傾向，經濟表現則走向「國進民退」的反市場化情況，對外則大幅度進行軍事擴張，甚至與美國在國際外交場域上競爭。依據皮尤研究中心（Pew Research Center）於2018年5~6月調查(注2)，48%的受訪者認為美中貿易逆差問題相當嚴重，51%認為美國工作機會流向中國是一件非常嚴重的事，除非中國做出較大幅度或全面性的讓步，包括較大幅度的市場開放、進行內部結構性改革等，否則預估川普總統對中國發動的強勢經貿制裁政策，短期之內不易停歇，美中二國的長期角力，也引發國際經貿局勢的緊張。
二、美中貿易衝突發展概況
美國川普總統對中國竊取美國智慧財產權、強迫美國公司以技術轉讓換取市場准入的指控展開調查，意即查明美國企業到中國投資所造成技術移轉的威脅。根據美國貿易代表署的調查指出，中國採取強迫、施壓和竊取等手段，不當獲取美國技術和知識產權，這種做法導致市場扭曲，並於2018年啟動一連串對中國的經貿制裁措施，其背後的本質是象徵著美國對於中國政策的戰略轉變，欲以較高強度的政策作為，以應對中國崛起的新興國際霸權挑戰，並迫使中國內部進行較大幅度的結構性改革。
因此，川普總統於2018年3月22日根據301條款的調查結果，宣布採取的三大反制措施，包括：提高關稅、訴諸WTO爭端解決機制、投資限制，並於2018年6月15日宣布，將對中國1,102項、合計約500億美元進口產品加徵25%關稅，分二波實施，第一波共818項，金額約340億美元，自同年7月6日起生效，包括航太和汽車等產業；第二波共284項，金額約160億美元。
面對美國這波500億美元的關稅清單，中國商務部亦於2018年6月16日公布兩份對美課稅清單，總計659項產品，涉及貿易值約500億美元，自同年7月6日起生效。由於中國大陸對美國採取報復措施，且未改正其不公平貿易措施，故美國貿易代表署依川普總統指示，針對來自中國2,000億美元產品(共6,031項稅號產品)課徵10%關稅措施。此後雖然兩國代表持續進行磋商，外界也一度由雙方釋出的樂觀態度解讀協商過程相當順利，不過2019年5月10日美方正式調高對中國價值2,000億美元輸美商品關稅，由原先的10%拉升到25%，中國國務院也宣布反制，對已加徵關稅的600億美元美國輸中商品再提高關稅，最高稅率25%，之後美國又宣布對中國價值3250億美元商品加徵關稅清單，然而在6月底的日本G20高峰後，美國宣佈暫停3,250億的加稅措施，讓美中貿易戰再次進入延長賽。時至2019年8月，美國認為中國遲遲不願拿出誠意來解決美中貿易問題，川普總統於是宣布，2019年9月1日起將對其餘還沒被加徵關稅、價值3,250億美元的中國輸美產品，加徵10%的關稅。
加上日前美國司法部提出福建晉華公司竊取美國美光科技商業機密，將福建晉華列入美國出口管制「實體清單」，以及華為副董事長兼財務長孟晚舟遭美加逮捕等事件，均顯示美中貿易衝突的背後，是兩國在產業科技與未來主導權的競爭，川普政府企圖使用全面性的懲罰性關稅，來壓迫中國政府改變對美國高科技企業的不公平競爭手段。
貳、美中貿易戰對我國經貿的可能影響
一、美中貿易戰對產業影響分析
截至2019年8月，美對中提高關稅商品總計約為六千八百多項，以電腦電子及光學製品業占22.1%最多、電力設備及配備業占13.0%次之、機械設備業占10.2%、家具業占9.8%、電子零組件業占9.1%、汽車及其零件業占7%；手機、平板、電腦不在清單內；電力設備及配備業以「其他電力設備及配備業」、「照明器具業」合占47.6%較多；機械設備業以「其他通用機械業」、「泵、壓縮機、活栓及活閥業」約占53.3%為最多。
美中雙方持續透過關稅的手段處理貿易爭端，國際供應鏈也在這波貿易戰中受到影響，尤其過去以三角貿易為主的供應鏈型態，將因美中貿易的情勢而轉變。如過去是台灣出口中間財到中國進行組裝，之後出口最終消費產品至美國，如今因關稅的緣故，大幅提高在中國製造轉往美國消費市場的成本，導致中國出口到美國的部分減弱，也創造了台灣廠商在美國市場取代中國的產品的空間；因此，自從美中貿易戰開打後，台灣直接出口至美國的比重有提升的趨勢。
中國方面，由於拓展美國市場受到川普政策的阻礙，勢必也開始增加回銷零組件與最終財產品到台灣、日本以及東南亞等國家，甚至為了因應未來原物料的供貨來源無虞，必須開始在中東、非洲等國家布局，同時在自己國內建構一套完整的生產供應鏈，作為外資在中國加工出口需求減少，導致原料與中間財進口縮減的應對手段。加上中國近幾年大力推動一帶一路的戰略布局，未來除了建構屬於自己的供應鏈外，也將聯合俄羅斯，形成中俄一帶一路的戰略體系，以抗衡美日的印太戰略。
美中貿易戰已對國際及我國經貿造成影響，就全球的角度而言，經濟不確定性提高，貿易政策變動的風險增加，可能會對企業營運和投資產生衝擊，關稅將增加進口國消費者的支付成本，並對國際供應鏈造成影響，廠商已出現轉單至不受關稅措施影響的第三地；對台灣而言，以現階段課稅項目來看，對我國中間財出口影響有限(手機、筆電非主要項目)，但自9月1日起，美國對中國其餘產品全面課徵10%關稅後，短期對台灣出口影響恐將加大，手機、筆電、服飾等消費財產品皆涵蓋列為課稅產品清單，也將促使台商加速回台投資，台灣接單海外生產的比重持續下降，並分散台灣出口結構，讓台灣對美國出口比重也將持續上升，這都有助於我國的產業發展。此外，對於在中國的台商而言，過去台灣接單、中國生產、美國消費的三角貿易模式，美中貿易戰將影響台商投資生產布局和實際貿易操作，部分台商如網通設備、中低階自行車及零組件等產業，可望受惠轉單效應，採用移轉生產基地來因應。
二、美國後續可能推動的措施
美國對中國經貿制裁措施的意圖，其本質是美國與中國之間的國際霸權爭霸，同時美國欲迫使中國內部進行較大幅度的結構性改革，甚至使中國變成符合世界所預期的「市場經濟國家」，包括減少政府的產業補胋、限制國有企業進行非商業活動（如國營企業經營）、保障智慧財產權、保障外資權益、更大幅度的市場開放、限制政府操縱匯率以落實公平貿易等等。然而這些議題除了承諾保障智慧財產權、保障外資權益、更大幅度的市場開放等較易達成之外，其他議題背後皆涉及中國內部複雜的政經結構問題，短期要能處理並非易事，因此若中國無法在相關結構性改革議題做出承諾，短期之內美國仍將持續對中國提出相關經貿制裁措施。包括美國在2019年9月1日將價值約3,250億美元的中國進口產品，加徵10%關稅後，川普甚至提出未來關稅不排除提高至25%以上，以做為後續和中國談判的籌碼。
除了進口關稅提高的貿易制裁之外，對於高科技產品及技術的出口管制，也可能成為後續美國對於中國經貿制裁的政策重點。從先前中興通訊裁罰事件、對福建晉華積體電路實施禁售令，以及調查華為是否涉及違反美國制裁伊朗政策，而引發外界認為美國可能禁售關鍵零組件予華為的疑慮等等，都可以看出美國嘗試透過高科技產品及技術出口管制，以防堵「中國製造2025」的全面開展。2018年美國國會通過《出口管制改革法案（Export Control Reform Act）》，要求涉及敏感商品和技術的出口必須預先獲得商務部批准，因此美國商務部工業安全局（Department of Commerce, Bureau of Industry and Security，BIS）隨後於2018年11月19日發表關於新興技術相關產品的出口管制框架報告；該管制框架涵蓋人工智慧（AI）、晶片、量子運算、機器人、生物辨識技術等14項涉及國家安全和先驅科技的關鍵領域，雖然這14項關鍵領域的出口管制並非僅針對中國，不過預估此管制措施實施之後，將可能首先針對中國等非市場經濟地位國家率先適用，進而影響「中國製造2025」的推動。
參、國際貿易新局勢下的台灣挑戰
美中貿易戰確實加速了國際產業的分工與重組，但事實上早在2008年金融風暴前後，台美中三地產業競合便已開始出現變化。在國際分工層面上，由於中國逐漸成為除了美國之外的第二大最終財消費市場，而美國本身也追求「再工業化」，吸引製造業回流，使得傳統三角貿易結構逐漸被打破；在科技發展與競爭層面上，原先美日大廠掌握關鍵技術及零組件，台灣掌握製程創新能力，中國大陸掌握低廉土地勞動資源，台美中三地生產要素之比較利益明確，反映上中下游產業鏈分工模式，也受到中國透過以市場換取技術，以及提升研發投入，逐漸掌握越來越多上游關鍵技術，同時受到中國勞動成本上漲及環保要求日趨嚴苛的影響，使得台美中三地之生產要素比較利益分工界線日漸模糊；在經貿整合趨勢層面上，金融風暴後全球經貿整合朝向雙邊化，區域化發展，中美兩大強權貿易競爭態勢不斷上升；在服務業出口層面上，數位經濟潮流與新科技創新下，創新服務模式之輸出以及專利授權金成為各國出口競爭力來源，透過實體進出口貿易帶動經濟成長的能力日益下降，這些國際經貿環境的改變，都不斷的帶給台灣產業一次又一次的挑戰。
此外，隨著資通訊進步，帶動網路服務興起與消費習慣的改變，全球產業已從網路時代朝向行動與物聯網世代邁進，加上連結設備數量與資料產生數量的增加、大數據與軟硬體效能的提升，產品與服務轉為以應用端與使用者為中心，從銷售產品轉向提供服務，帶動人工智慧應用的興起，台灣產業也面臨智慧時代來臨。對台灣產業來說，面臨的關鍵轉型有三個主要的方向，首先是智慧化科技：如AI、先進半導體製程、下世代通訊、感測技術、大數據分析技術等；其次是跨領域應用：如智慧商業、智慧交通、智慧家庭、智慧醫療、智慧能源、智慧製造等；以及創新經營模式：如O2O、大量客製化、社群媒體行銷、群眾募資、平台經濟、共享經濟等。
我國產業歷經數十年的發展，在電子產業有著深厚的基礎，像是半導體、光電、資通訊等產品在全球市占超過七成；晶圓代工業產值為全球第一，下游封測業亦為首位；IC設計業占全球產值超過二成，TFT-LCD產值亦居次位；個人電腦產品產值居全球第三，顯示台灣在IT產業不論是研發、製造均具備全球頂尖的實力。然而美國企業發展出平台與應用服務主導了IT產業價值鏈發展，不僅壓低了硬體價格，也讓美國企業得以直接與OEM廠商合作，削弱台廠擅長的OBM及ODM角色。在國際產業發展趨勢下，IoT發展趨勢給了台灣的新機會，台灣應善用自身的優勢，持續透過發展當前擁有優勢技術、創新能量，以提升我國產業在全球市場具的競爭力；此外，因網路資訊發達，使產品壽命加速縮短，少量多樣及大量客製化產品成為主流，加上IoT、人工智慧、機器人技術的廣泛應用，都是我國未來面對更激烈的產業競爭與更複雜的社會課題時，台灣廠商可以思考的發展方向。
肆、國際新局勢下台灣的因應之道
面對國際局勢的快速變化，台灣必需持續提升產業的國際競爭力，才能在國際占有一席之地，在解析國際研究機構分析競爭力的來源後，未來台灣應更著重於創新環境和人才的培育，來提升國家產業競爭力。此外，對於國際貿易局勢的緊張，以及產業鏈的重組與分工，台灣應有更多元與彈性的做法，讓台灣產業融入國際主要供應鏈，參與全球重要的產業分工。因此，面對國際貿易日益緊張的發展趨勢，我國未來可朝向以下幾個方向來因應。
一、朝向著重創新和人才來提升產業國際競爭力
根據2018年的IMD和WEF競爭力報告指出，美國皆為排名全球第一，主要在勞動市場、經濟成長、金融體系、商業活力等層面具有競爭力；德國IMD目前排名為13，WEF排名第3，對於經濟穩定度、工作技能、創新能量等層面具有競爭力；日本IMD目前排名為25，WEF排名第5，在基礎設施、ICT運用、股票市場資本化程度等層面具有競爭力；韓國IMD排名為29，WEF排名第15；而台灣IMD排名16，WEF排名第13，在物價穩定、改善企業投資環境，落實產業創新與促進金融發展之努力，備受國際肯定。
但就製造業而言，根據2016年全球製造業競爭力指標報告，中國已連續三屆位居全球製造業競爭力第一(如圖1)，但驅動要素主要為成本競爭力(96.3%)，而美、德、日製造業競爭力分別位居二~四名，其驅動競爭力關鍵要素包含優秀人才、創新政策與基礎設施、物質基礎設備，以及法律監管環境等，先進國家與發展中國家製造業競爭力來源存在明顯差異(如圖2)。
資料來源：2016年全球製造業競爭力指標報告
圖1 全球製造業競爭力指數排名
資料來源：2016年全球製造業競爭力指標報告
圖2 各國製造業競爭力趨動要素
由於製造業對於基礎建設發展、就業機會、GDP成長等皆有所影響，因此近年來國際上與製造業相關的活動快速發展，各國投資著重於高科技基礎設施與教育，為發展先進製造提早做準備。先進國家認為唯有不斷的透過產業升級、知識化，朝智慧製造方向努力，才能持續維持製造業領先地位。智慧製造技術是未來影響競爭力主要關鍵，先進國家持續投入智慧製造技術，因此全球製造業競爭力指數報告預測，2020年美國將取代中國大陸成為全球製造業競爭力第一的國家。在已開發經濟體中，技術密集的產業已主導了全球製造業格局，未來積極朝高值化產品、智慧製造轉型，以維持其在國際上的競爭優勢；而台灣在競爭力的提升上，不應再和發展中國家做成本上的競爭，應朝美日德等先進國家的發展路徑，著重創新和人才來提升產業的國際競爭力。
二、參與區域經貿整合並融入全球產業供應鏈
面對中國逐漸對外擴展的一帶一路勢力，以及美日為主導的印太戰略，台灣如何在這二大勢力中，維持長期的穩健發展，是未來我國產業立足國際的重要關鍵。在面對目前已成形的主要區域經濟整合的情勢上，台灣除了提升企業全球競爭力及國際佈局以降低貿易風險外，並積極洽簽雙邊及多邊自由貿易協定，以降低企業出口成本。
然而台灣自從2002年加入世界貿易組織(World Trade Organization,WTO)後，就未曾再參與大型的區域經濟整合，但目前以日本為首的「跨太平洋夥伴全面進步協定」(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)已正式展開，當CPTPP生效，CPTPP區域供應鏈成形後，可能會改變過去國際產業分工的合作模式；或是國際大廠為了符合原產地規範，除了可能改變國外客戶對台採購行為外，甚至進一步調整對台灣的投資布局，加上CPTPP會員國中，有部分占我國出口不小比重者，若加入CPTPP，應可提升企業全球競爭力及佈局，降低貿易戰風險，將有助於台灣的紡織、石化塑膠、建材、鋼鐵、機械等產業拓展在越南、澳洲、馬來西亞、墨西哥等會員市場。
此外，面對美中貿易戰持續延燒，中國自組供應鏈的逐步成型，並聯結俄國與搭配一帶一路向外延伸，形成中俄一帶一路的區域經濟體；而美國推動製造業回流，強調未來美國以雙邊談判為主，以創造符合美國利益FTA為首要目標，並與日本形成亞太戰略，且不排除重回CPTPP。因此，未來台灣面對的是這兩大陣營的國際競合，國際產業鏈的分工亦可能逐漸分流成以美、中為首的二大體系，這對以彈性靈活聞名的台廠而言，將是一個新的發展契機，台灣如何持續融入雙方國際供應鏈體系，將成為未來重要的發展關鍵。
因此，在未來的因應方向上，政府可根據不同廠商生產型態給予相對應的協助：(1)兩岸均有生產基地之廠商：已出現調整生產配置的情況，可了解此類廠商需求，配合改善台灣投資生產環境，持續強化兩岸產業供應鏈的聯結；(2)目前無在台生產基地，但有回台之規劃的廠商：了解其投資規劃與需求，配合國內產業發展方向，強化回台廠商的升級與轉型效益；(3)目前無在台生產基地，但規劃前往南向國家投資的廠商：積極了解其投資規劃與需求，配合新南向相關政策，協助與南向夥伴國溝通優惠投資條件，並加強與台灣之產業連結。
三、結論
美中貿易紛爭目前看來還沒有結束的跡象，而貿易戰的背後，更是產業與科技的競爭，在未來產業發展的主流上，將不再是以硬體為主，軟體將扮演更重要的角色，或朝向軟硬整合來發展，資訊的掌握也將成為產業競爭力的關鍵。
因此，美國企業發展出平台與應用服務，主導了IT產業價值鏈，不僅壓低了硬體價格，也弱化了台商OBM及ODM的角色，但隨著資通訊進步，帶動網路服務興起與消費習慣的改變，全球產業已從網路時代朝向行動與物聯網世代邁進，也給了台灣新機會，台灣應持續透過發展當前擁有優勢技術，並強化人才的培育，才能逐漸走向先進國家以創新、人才來帶動經濟成長的發展模式。