專論

2021年全球區域經濟整合現況與未來發展 (產業雜誌)
譚瑾瑜

2021/02/01
本文刊登於產業雜誌,第611期,「全球區域經濟整合與發展」
為因應世界貿易組織(WTO)杜哈回合談判停滯所引發各國的經貿自由化需求,近廿年來區域貿易協定(RTA)蔚為風潮,從雙邊及多邊貿易談判,逐步發展出跨區域或跨洲的巨型自由貿易協定(Maga FTA),洽談內容從傳統的WTO議題拓展至新型態的多元議題,當初WTO認定區域貿易協定有助於完成全球經貿體系經貿自由化的看法,已在RTA蓬勃發展下逐漸成熟。

雖然四年前美國川普總統一上任即退出跨太平洋夥伴協定
(TPP),並在美國優先政策下,轉以雙邊談判的貿易政策獲取美國利益,加以英國脫歐成功,使得多邊貿易協定遭逢挫折,然而美國退出的TPP2018年底成功蛻化為跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)正式生效後,202011月區域全面經濟夥伴協定(RCEP)亦完成簽署,另北美自由貿易協定(NAFTA)亦重新談判後於20207月生效並更名為美墨加協定(USMCA),英國與歐盟在脫歐期限前順利完成協定。直至2020年底轉由拜登當選美國總統後,2021年的全球區域經濟整合,又將走向一個新的局面。基於此,本文擬盤點當前全球區域經濟整合現況,前瞻全球區域經濟整合之發展趨勢。

全球區域經濟整合朝向跨洲深化合作

根據WTO統計,2020年底全球累計已經生效的區域貿易協定(RTA)325個,其中約三分之一的RTA在近廿年間形成,且RTA參與成員及規模有愈趨擴大之勢,各洲逐漸發展出巨型自由貿易協定(Maga FTA),並進一步有跨洲的趨勢。

以歷史最為悠久的歐盟為例,歐盟東擴後拓展至27個成員後,與涵蓋俄羅斯與東歐、中亞國家的歐亞經濟聯盟(EAEU),及北歐、西歐國家組成的歐洲自由貿易聯盟(EFTA)等簽署協定,自2012年起積極與歐洲之外的國家簽署RTA,如亞洲的韓國、中南美洲的哥倫比亞及祕魯,及南方共同市場(Mercosur)、南部非洲發展共同體(SADC)等簽署RTA20208月進一步與越南簽署RTA,同年12月與英國達成RTA、與中國大陸達成中歐投資協定,總計歐盟已生效的RTA便達39個。

另以跨太平洋夥伴全面進步協定
(CPTPP)為例,11個成員以太平洋為中心,東亞的日本、新加坡、越南,北美的加拿大、墨西哥及大洋洲的澳洲、紐西蘭完成國內批准程序後,自20181230日生效,目前已經召開3次執委會並歡迎新成員加入,除臺灣之外,泰國、英國、菲律賓、印尼、哥倫比亞、韓國、中國大陸等都表達希望加入的意願,呈現進一步相互連結擴大的趨勢。

對照
CPTPP之發展,東亞地區以東南亞國協(ASEAN)成立最早,並與中國大陸、日本、韓國、紐西蘭、澳洲及印度分別簽署東協加一協定,與東北亞、大洋洲及南亞連結後,於202011月進一步完成區域全面經濟夥伴協定(RCEP)之簽署,將四個東協加一協定整合拓展,以東協為核心,連結東北亞與東南亞,生效後將成為全球經濟規模最大的區域貿易協定。

全球區域經濟整合朝向巨型自由貿易協定發展

雖然2016年英國全民公投支持脫歐及美國前任川普總統甫上任便退出跨太平洋夥伴協定(TPP),加以美國以雙邊談判取代多邊貿易協定,並進而引發美中貿易戰,一度使得區域經濟整合進程遭受挫折,然而綜觀全球區域經濟整合的趨勢仍未改變。

首先,
TPP並未因美國退出而瓦解,在日本積極推動下,成功將除卻美國的11個成員整合,20183月完成簽署後於同年年底生效;其次,美國與中國大陸於20201月終於達成第一階段貿易協議,稍微緩解美中貿易戰對於全球經濟之影響,雖受疫情影響而延宕美中貿易協議後續進程,然而仍有其基礎以縮小歧見;再者,英國脫歐之後積極避免無協議脫歐,與日本、越南、新加坡等國延續原本在歐盟架構下之經貿關係,並在2020年末脫歐期限前達成英歐FTA,持續推進自由貿易與市場開放之路,歐盟亦同步建構沒有英國後的歐盟經貿關係,如中歐投資協定、歐盟-太平洋國家過渡協定、歐越協定等;第四,2013年展開談判的RCEP談判,雖有印度退出的遺憾,終於在202011月正式簽署,待RCEP中六個東協成員及三個東協夥伴成員提交RCEP 協定批准書、通知完成其國內生效程序後 60 日即可生效,在同是CPTPP的日本、紐澳等成員倡議下,透過參酌CPTPP開放內容,進一步提升RCEP成員及東亞區域內的貿易及投資自由化程度。

表一彙整較具代表性之巨型
FTA進行比較。由於美國退出TPP,第二大經濟體的中國大陸為RCEP成員之下,使得擁有11個成員的CPTPP經濟規模不若RCEP,且RCEP成員經濟成長率、人口規模、GDP規模等亦較CPTPP為大。由於RCEP成員包括第二大經濟體及中國大陸及第三大經濟體日本,且成員多為新興經濟體,使得在經濟成長率、GDP規模、人口數都遠勝過其他三者,GDP規模約占全球29%,進出口金額、外人投資及對外投資則略少於歐盟,排名第二。而包含第一大經濟體美國的USMCA,雖僅有三個成員,GDP規模僅次於RCEP,大於歐盟及CPTPPCPTPP相對其他三者,在美國退出之後在經濟規模上相對較其他三者為小,然而其高品質、高標準的特性則受其關注,在許多亞太地區國家紛紛表示希望加入,以及美國拜登總統上任之後有希望回歸之下,其經濟規模、涵蓋人口數等均有可能擴增。
 
表一 全球主要RTA之比較
資料來源:1.IMF, World Economic Outlook Database, October 2020.
                   2.UNCTAD, World Investment Report 2020.

                   3.ITC Trade Map.

                   4.本研究整理。

亞太區域經濟整合活絡

亞太地區雖然區域貿易協定起步較晚,然而近廿年來急起直追,亞太地區仍是2020年全球區域經濟整合最活躍的地區。首先,既使2020年因疫情衝擊而增加RTA洽簽的困難度,然而東協加上五個東協夥伴的RCEP仍於202011月完成簽署,RCEP除了將大幅削減東協與各國之間的關稅以外,其特殊意義在於間接填補了中國大陸與日本、日本及韓國之間缺乏FTA之情形,藉由RCEP之簽署,將東北亞三大經濟體串連起來。而從國際知名智庫彼特森國際經濟研究所(PIIE)的報告中模擬顯示,在美中貿易戰下,中國大陸、日本及韓國因RCEP生效依序增加1,000460億美元、230億美元的經濟效益,以及增加2,480億美元、1,280億美元、630億美元的出口,東北亞的中國大陸、日本、韓國,在RCEP生效之後獲得的經濟及出口效益遠大於東協國家及紐澳。(注1)而東協在完成RCEP簽署之後,亦與歐盟形成戰略伙伴關係。

其次,以亞太地區成員為主的
CPTPP,除了建立高品質、高標準的協定之外,亦鼓勵新成員加入,完成新增成員程序規則,而在美國拜登總統當選之後,輿論亦有美國可能加入CPTPP或重回TPP之討論。此外,英國脫歐之後近年來將目光投向東亞地區,除了20209月至12月之間,陸續完成對日本、越南、新加坡等國的RTA,同時亦接觸CPTPP11個成員,開展個別磋商,英國已將加入CPTPP,做為脫歐之後重要深化區域經濟整合的對象。

全球區域經濟整合朝向高品質、高標準發展

全球經濟整合除了朝向巨型FTA趨勢發展之外,其簽署內容亦有趨向高品質、高標準方向前進的傾向,主要原因在於RTA面對新型態的經貿行為而與時俱進。以CPTPP為例,CPTPP援引TPP內容,僅修改或暫緩實施TPP原條文中的22項內容,而TPP共計30個章節506個條文,加上附件及各會員關稅減讓承諾表,原就是朝向因應時代所需的高標準、高品質的區域貿易協定內容來設計,內容除了標準法律安排章節之外,在傳統貿易議題上,包括貨品市場進入、原產地規定、紡織品與成衣、海關管理及貿易便捷化、食品安全檢驗及動植物防疫檢疫、技術性貿易障礙、貿易救濟、投資、跨境服務業、金融服務業、商務人士暫准進入、電信、政府採購、智慧財產權等,均比各國在WTO承諾開放為大,目標係達到零關稅、零補貼、零壁壘的貿易環境,對於電子商務、國營事業及指定的壟斷企業、勞工、環境、合作與能力建構、種小企業、透明化及反貪腐等新議題亦制定專章規範。

2020年始生效的美墨加協定,在TPP的基礎上進一步制定了相對嚴格與高品質的規範標準。加拿大與墨西哥同樣都是CPTPP的成員國,而美國亦為原先主導TPP的談判國,三方都有接受CPTPP條款的基礎。兩者雷同之處包括在電子商務專章中納入禁止數據本地化、允許數據跨境流動的條款;在環境保護專章中,USMCA具體要求成員國制定履行各項環境公約的義務;勞工專章中除了遵守國際勞工組織的義務外,USMCA也另外制定多項如保護移民、性別、禁止強制勞動等內容;CPTPPUSMCA亦均強調對政府控制事業的管制,擴大對國營企業的定義範圍,將「具實質控制能力」納入規範,以彌補WTO在這方面的不足,另也擴大禁止非商業性補貼的定義,包括授予者與接受者的定義,以及行為種類。例如透過政府、銀行或其他企業的形式對國營企業的非商業性貸款、資產重組、債轉股等扭曲市場競爭的行為,都必須加以禁止。

USMCACPTPP採取更高標準顯現於以下幾項。首先在原產地規則方面,USMCA特別針對汽車產業的區域內生產含量要高於75%,比CPTPP45%更加嚴格。此外,USMCA更明確強調區域內生產必須包含關鍵核心技術、最低勞工薪資標準,並禁止非成員國以外包形式在區域內生產以獲得免稅地位。

其次,USMCA具有單獨的貨幣專章,要求成員國強化貨幣議題之法律規範及透明化、避免因操縱匯率、遵守國際貨幣基金(IMF)規範採行維持以市場決定匯率的機制、避免對貨幣進行競爭性貶值、對外匯市場進行干預等;第三,USMCA包含所謂的「毒丸條款」,亦即如果三方當中任何一方與非市場化國家展開FTA磋商時,該方應提前通知其他成員,且若成員與非市場化國家達成RTA,其他成員可以退出USMCA,並彼此建立雙邊貿易協定。

關注數位貿易環境之建構

2020年疫情衝擊全球經濟成長之下,加深各國關注數位貿易環境,並透過簽署RTA,推動建構數位經濟環境之需求。2020年生效的USMCA擬定數位貿易專章,內容重點在於促進電子商務發展,破除數位貿易所遇到的障礙,如要求不得在限制或禁止服務提供者執行業務移轉,或是明訂禁止要求移轉軟體的原始碼做為產品進口、銷售或使用之條件等;另在個人資料保護上,則認為應有電子商務個資保護相關法律,並對跨境資料流動的個人資料採取適當保護,也倡議建構網路安全監管能力,以減少網路安全惡意侵害等。而2020年年初生效的美日數位貿易協定,亦與USMCA的數位貿易專章同步落實,加上美國積極參與電子商務及數位貿易聯合聲明計畫,並與其他WTO成員合作制定高標準的電子商務和數位貿易計畫,可瞭解美國已關注到全球數位貿易體系之重要性,並推動全球朝向高標準的WTO數位貿易協定邁進。

此外,新加坡於
2020617日與紐西蘭及智利簽署數位經濟夥伴協定,接續於同年86日與澳洲簽訂數位經濟協定,希望在數據資料的保護、透明度、爭端解決、數位經濟、消費者的信任與保護等內容上建立數位貿易的規則與標準,因應數位化時代解決數位貿易時的障礙,提高交易效率和節省成本後,將有利於數位貿易之發展。而英國亦於20201210日宣布將在與新加坡洽簽自由貿易協定(UKSFTA)後,於2021年展開數位經濟協定談判。

總結
2020年以美國及新加坡為主要舵手的數位貿易協定發展,除了美國透過USMCA及美日數位貿易協定推展數位貿易規範至北美洲及日本,事實上2019年美韓FTA亦在更新時將此數位貿易規範列入,可謂北美洲及東北亞已經連成一脈促進數位貿易發展的新體系;而新加坡推動的數位經濟協定,則將脫歐的英國、東協之眼的新加坡、大洋洲之紐澳,以及南美洲的智利,以點線方式逐漸連結起來。上述兩股致力於減少跨境電子商務發展數位貿易的限制與障礙的力量,可望日漸整合,並將與主張徵收數位服務稅的歐盟國家在數位貿易規範議題上,進行討論之後逐漸統合。

前瞻全球經濟整合新局
 

美國新任總統拜登已於2021120日上任,並在剛上任立即宣布重返巴黎協定、世界衛生組織 (WHO)等,昭示美國未來重建友邦關係及回歸多邊組織的方向。加以上述多個重要的區域貿易協定於年底完成簽署,已使得2021年年初的全球區域整合新局已躍躍欲試。由於美國、中國大陸及日本等前三大經濟體在2020年區域貿易協定的發展上,均扮演著重要角色,且彼此均有新的RTA連結,積極深化區域經貿發展,展望未來,前三大經濟體之動向仍將影響未來全球經濟整合新局。

   
美國與中國大陸雖於20201月簽署第一階段貿易協議後,美中貿易戰硝煙稍退,然而2020年受到疫情影響,不但影響第一階段中國大陸於美中協議中承諾的採購金額達標情況,亦延緩第二階段美中協議進程。隨著美國拜登總統上任,未來美中貿易協議後續談判仍為重點。

   
拜登總統曾於2020年底前接受專訪時表示,在美國國內環境獲得強化前,不會跟任何人簽署任何新的貿易協定,並將檢視現有的第一階段美中貿易協議,不存任何立場聽取盟邦之意見;而日本首相菅義偉在接受專訪時談到希望美國能回來CPTPP,日本外相茂木敏充於拜登總統上任後接受專訪時也談到,日、美將持續推動自由且開放的印太戰略。因此,在當前美日第一階段貿易協定完成的基礎上,美日同盟關係是否能因此再進一步深化,與美國能否穩固其在亞太區域整合中的地位息息相關,而美國是否加入CPTPP並進而考慮重返TPP,為拜登總統上任後,美國貿易政策觀察重點之一。

   
此外,德國總理梅克爾與美國拜登總統於125日進行電話會議,不但表達歡迎美國重返世界衛生組織及巴黎氣候協議,拜登總統亦在會議中表態將重振跨大西洋聯盟。事實上,歐盟於202012月提出歐盟-美國因應全球變革新議程(A new EU-US agenda for global change),表達希望與美國合作,建立適合當前全球情勢的跨大西洋新議程,過往歐盟與美國曾於2013年推動跨大西洋貿易及投資夥伴協定(TTIP),希望藉此進一步促進美歐之間的經貿發展,惟因當時困於政府採購、金融法規、貿易爭端機制等議題上之歧見而未果。拜登總統及德國總理此際重提重振跨大西洋聯盟的想法,歐盟也提出建立新的歐盟-美國區域合作機制,再搭配上述的美日同盟深化跨太平洋區域合作,美國可望重建過往在全球區域經濟整合之關鍵地位。

   
中國大陸完成RCEP簽署,不但進一步深化與東協之經貿關係,亦與日本新增自貿關係,而中日韓亦在RCEP之中首次給予承諾調降彼此關稅,透過RCEP,中國大陸已初步深化與東北亞的經貿關係。RCEP完成簽署,除了使中、日與日、韓之間建立自貿關係之外,亦有利於中日韓FTA之實踐,日本新任駐大陸大使垂秀夫接受專訪時表示,中日韓FTA將參考RCEP的實施情況,進一步推向超越RCEP的高標準協定。

   
此外,RCEP生效亦有利於中國大陸降低當前國際變局所造成的衝擊。就中國大陸近十年與東協成立自由貿易區之經驗可以發現,中國大陸雖然與東協國家仍有貿易逆差,然而貿易逆差逐漸減少的同時,中國大陸對東協出口亦大幅成長,十年間對東協出口金額從3,579.56億美元成長至6,683.02億美元,成長86.7%;同期間自東協進口金額,則從5,346.19億美元成長至7,588.49億美元,成長41.94%,顯示中國大陸調降關稅之後,不但對深化東協經貿關係有正向效益,亦對改善中國大陸對東協國家之貿易逆差有其正面影響。因此,在當前美中貿易戰、科技戰及疫情尚未平息之際,中國大陸可以運用RCEP深化區域產業供應鏈結程度,鞏固中國大陸在區域產業供應鏈中的角色,布局全球。換言之,推動RCEP,中國大陸成功連結東北亞與東南亞,擴大自身在東亞區域經濟整合的地位。

   
除了積極促使RCEP生效之外,中國大陸進一步在推動歐亞大陸區域整合。中國大陸於歐盟於20201230日共同宣布完成中歐投資協定,雖然仍須待歐洲議會通過,然而對於中國大陸吸引歐盟投資將有正面效益,並可能進一步協商FTA

   
過往中國大陸的一帶一路已使歐亞大陸的連結加深,雖然因債務陷阱疑慮使得中國大陸在一帶一路投資持續下跌,2020年中國大陸在一帶一路新興經濟體的投資衰退54%,然而近日中國大陸透過走訪東南亞國家,承諾提供新冠疫苗,並將持續在一帶一路倡議項目投資資金以穩固東協國家經濟。另外,國務院亦於110日發布「新時代的中國國際發展合作」白皮書,未來中國大陸將國際發展合作朝向亞洲、非洲地區最不發達國家及一帶一路發展中國家。由上述作為,均可看出中國大陸將持續透過一帶一路連結歐亞大陸區域經濟合作的企圖。

   
總結歐亞大陸區域經濟整合趨勢,RCEP完成簽署已深化東北亞及東南亞經濟區域合作;中歐投資協定放寬在陸投資限制,將進一步強化歐盟企業在中國大陸投資之誘因;而在中國大陸持續推動一帶一路的基礎上,以及東協在完成RCEP之後,進一步與歐盟提升成為戰略夥伴關係等作為,歐亞大陸經貿合作日趨緊密已可預見。

   
中國大陸2021126日與紐西蘭簽署中紐FTA升級議定書,進一步擴大開放紐西蘭紙品、木材商品享受零關稅之待遇,且至202411日紐西蘭出口到中國大陸的乳製品維持零關稅,中紐FTA升級議定書在此時簽署,透過進一步連結中國大陸與友邦的經貿關係,事實上也連結了中國大陸與大洋洲之間的區域經濟合作。

   
另在中歐投資協定之後,20201120APEC領袖會議上,中國大陸明確表達加入CPTPP意願,拜登總統甫上任,中國大陸商務部於記者會中重申中國大陸將進一步擴大自貿網絡的範圍,積極考慮加入CPTPP。雖然日本首相在接受專訪時提及CPTPP高標準的市場開放,對於中國大陸相對門檻較高,亦須CPTPP成員的同意,日本會審慎因應。然而不管中國大陸能否加入CPTPP,將加入CPTPP高標準協定做為下一輪經貿自由化的目標,有助於中國大陸市場進一步開放,且從歐亞大陸區域經濟整合擴及到太平洋彼岸的美洲大陸。

   
英國於2021年正式開啟脫歐之旅,在脫歐前夕完成英歐貿易協定,將邁向新的里程碑。英國除了積極處理與歐盟之間的關係,脫歐的英國尋求跨區域經貿合作,將目光投向東亞地區,20209月至12月完成對日本、越南、新加坡等國的RTA,目前已有33項新的RTA生效,以延續原本歐盟的合作架構,包括中東歐國家、中南美洲、太平洋島國,以及亞太國家等。

   
此外,英國希望於脫歐過渡期完成英美FTA,並同時接觸CPTPP11個成員國,表達希望加入跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)之意願。在日本為今年CPTPP輪值主席國之下,日本首相表達今年目標是擴大CPTPP規模,在英日FTA的基礎上,英國有機會成為第一個參與CPTPP的新成員。

   
歐盟在2021年全球區域經濟整合的新局之中,除了終於在脫歐前夕處理好與英國脫歐之相關事宜,面對美國與中國大陸在全球區域經濟整合的企圖心,歐盟在既有的基礎上,並未放棄與各方進行區域經濟合作的可能性。除了上述與中國大陸積極連結歐亞大陸區域經濟合作之外,亦拋出美歐合作的可能性,亦獲得拜登總統的支持,歐盟已掌握全球區域經濟整合之先機。

   
惟在數位貿易發展之思維上,歐盟國家傾向徵收數位服務稅之想法,與美國當前於美墨加協定、美日FTA等所推動的消弭數位貿易障礙的想法不同。202012月法國發出官方通知,要求Google、蘋果、FacebookAmazon等美國四大科技巨頭徵收3%的數位服務稅,義大利、印度、土耳其亦接續向美國企業課徵數位服務稅,美國在川普總統最後任期時宣布將對法國及歐盟部分產品加徵關稅之後又暫停對法國的行動,可以預期於拜登總統上任後,必須針對數位貿易發展議題,與歐盟進行溝通,且為美歐區域經濟整合過程之中,必須解決的議題。

結語
 

2020年的全球區域經濟整合雖因疫情稍受影響,然而仍獲致許多重要成果,包括美墨加協定生效、美中第一階段貿易協議完成簽署、英國順利脫歐並與各貿易夥伴簽署FTARCEP完成簽署、中歐簽署投資協定、新加坡與他國數位貿易協定等。可以看出全球區域經濟整合現況,仍然穩健地朝向跨洲、巨型自由貿易協定、亞太區域經濟整合活絡、高品質、高標準等方向深化合作,並進而關注數位貿易環境之建構。

   
展望2021年,前三大經濟體均持續扮演全球區域經濟整合的重要角色。美國拜登總統上任之後積極重回巴黎協定、WHO等多邊組織,與友邦重新連結,強化美日同盟及跨大西洋聯盟之合作意願;中國大陸立足歐亞大陸,表達希望加入CPTPP之意願,將區域經濟整合觸角,從歐亞大陸擴至太平洋彼岸;日本做為2021CPTPP的輪值主席國,已宣布將以拓展新成員為其重要目標,英國在脫歐之後亦表達希望加入之意願,並與多國洽簽RTA形成跨域連結;而歐盟亦在處理完英國脫歐事宜之後,提出美歐合作之倡議,未來美能否在此新局中成功跨越太平洋與大西洋,再創全球區域經濟整合新樣貌,有待妥善處理數位服務稅之爭議,還待後續觀察。

 

注1 Petri, Peter, Michael G. Plummer, Shujiro Urata, and Fan Zhai (2020), “East Asia Decouples from the United States: Trade War, COVID-19, and East Asia’s New Trade Blocs,” PIIE Working Paper, June.

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