本文編輯後刊登於今日合庫，第520期
壹、經營環境情勢
重點觀察
1. 基礎建設投資對於營造業產出之邊際效益相對有限
2. 我國投資環境條件欠佳使得廠商投資更趨謹慎
3. 國內工程市場飽和驅使營造業尋求其他業務發展的機會
4. 營造業在材料、人力以及資金等面向皆有需要克服的難題
一、營造業之業務範疇
首先針對營造業之定義，主要從事建築及土木工程之興建、改建、修繕等及其專門營造之行業，其產業結構範疇涵蓋了土木工程業、建築工程業、專門營造業等三大細項產業，其中土木工程業從事者不外乎是道路橋梁、水電公共設施等興建項目；建築工程業從事者泛指住宅、商辦、廠房、文教醫療等建築物之興建；至於專門營造業從事者則是以協助土木工程、建築工程之進行所必要的雜項工程項目，包括機電工程、管道工程、修繕工程、整地工程、結構工程等。
觀察該三大細項產業之特性比較(請見表一)，其中土木工程業與建築工程業皆屬主體工程，專門營造業則是附屬工程，因此主從關係相當明確。另外值得一提的是在執行期程方面，土木工程業負責之工程項目執行期間相對較長，根據近年來重大公共工程個案推進之時間來研判，約有5~8年；建築工程業負責之工程項目執行期間也不低，根據近年來建商推案投入之時間來研判，約有3~5年；相較之下，專門營造業之工程執行期程相對較短，約有1~2年。不過觀察該三大細項產業之執行期程與過去平均水準相比卻是相對拉長，主要是近年來國內工程需求較為侷限，為避免工程實績出現劇烈波動，傾向以時間換取空間的方式來平抑其影響，另亦有配合業主的推進要求，因此工期拉長漸成趨勢。正因如此，工期越長，對於工程業者在日後驗收請款所遇變數越是增加，並反映在三大細項產業所面臨業務難度即有不同程度的影響。
表一 營造業之三大細項產業比較一覽表
資料來源：台灣經濟研究院產經資料庫整理，2018年2月。
二、營造業發展之驅動來源
首先對於營造業景氣之推斷，多數易陷於謬誤，主要是對於營造業之業務特性並不熟悉，故往往造成對其景氣與經營情勢之錯判。而以往針對營造業景氣之研判，普遍認為只要政府公建預算大幅擴張，或是房市推案持續衝高，對於營造業景氣即有直接的受益，並反映在工程實績亦將有同步的增長動能。不過實際上此番論述的觀點卻有失偏頗，因為營造業之工程實績主要在於完工認列之貢獻，因此重點在於期間內工程業者執行內容的好壞；而無論是政府公建預算擴張或是房市推案衝高，皆並非可確認是實際工程業者當下所能完成執行的項目，畢竟其中差異顯示在政府投資所面臨流廢標、執行成效等問題，以及房市推案後之開工率與推進完工等時程配合狀況，對於工程執行及其完工收入認列皆有直接的影響。鑒於此，在研判營造業景氣之同時，應當自省自檢相關執行面的諸多問題。
至於過往今來的營造業發展驅動來源不外乎是來自於政府投資與民間投資等兩大推手左右(請見圖一)，在80、90年代，營造業產出貢獻飆升，主要歸功於政府投資大規模的投入，營造業景氣成長動能也相當強勁。不過在921地震災後重建之後，政府投資張力已不若過往的強勁水準，取而代之的是民間投資貢獻，包括建築開發、工業區開發等皆有不同面向的進展。然而民間投資風向亦受市場環境之左右，因此爾後民間投資增幅變化較大；又營造業產出貢獻來自於民間投資比重更因持續上升，故營造業經營情勢受到民間投資氣氛影響也較為明顯。
鑒於此，近十年來政府投資扮演的角色在於填補國內投資上的缺口，每每在國內經濟景氣壓抑之際，多有採取政策性的擴張，例如2008年的加強地方建設擴大內需、2009年的振興經濟擴大公共建設，甚至是2017年亦有前瞻基礎建設之起步。不過綜觀該類擴張性公建投資的定位與過去80、90年代之重大建設並不相同，相較於過去清一色是新建工程，如今的擴張性公建投資部分為尚在建工程，並非皆屬新建工程項目。
資料來源：行政院主計總處、台灣經濟研究院產經資料庫整理，2018年2月。
圖一 營造業生產毛額及其驅動來源之變化
三、營造廠商面臨的內部變數
由於近年來營造廠商在工程領域推進不易，促使業者已有尋求其他業務出口，對於非工程領域之拓展漸趨積極，甚至更見到部分營造業者有採取大幅轉型的策略，非工程業務比重已然高於工程業務比重，此意味著營造業者營運表現並非僅侷限在工程領域而已，甚至受到非工程領域之業務進展影響更是直接。對於土木建築工程業者來說，仗其工程業務參與的經驗，自然對於房地開發過程與作業自是再熟悉不過，因此大型的土木建築工程業者多有直接參與房地開發項目；另外考量過往參與公建投資方面，有部分以BOT形式來進行，故對於相關公共設施之代營運管理也不陌生，逐漸成為他項收入之重要來源。而對於專門營造業者來說，尤其是在機電管道工程方面，仗其在設備管路安裝之優勢能力，自然可以提供業主更好的解決方案，進而從事相關設備之產銷工作，甚至是日後設備之檢修維護工作也能囊括，展現出一條龍之服務內容。根據上市櫃營造業廠商之收入結構分析，無論是土木建築工程業者或是機電管道工程業者，其非工程業務收入比重普遍約近兩成左右，其中更不乏有極端的例子，實難以工程業者自居，因此可見到營造廠商對於市場環境變化所作出的因應，未來此業務組成調整的步調仍將持續進行。
營造廠商除了面對外部環境風險影響之外，尚有受到其他內部變數之干擾，主要反映在建材成本、技術人力以及資金調度等面向。首先是建材成本方面，2017年土木工程、建築工程以及機電工程等物價指數皆較2016年有出現止跌回升之走勢(請見圖二)，其中土木工程物價指數更是突破100之水位關卡，顯示該業者進料成本墊高已是進行式；建築工程與機電工程等物價指數雖尚未突破100之水位關卡，但也是有部分建材成本增加之感受。相較於2015~2016年工程物價指數滑落，卻因該期間國內工程需求較為壓抑，營造廠商建材進料數量本就不多，故所能反映在建材物價跌勢的部分較為有限，反倒是2017年國內工程需求漸有釋出，促使營造廠商開始進行備料進料，自然受到建材報價回升的影響更為直接，因此營造廠商在成本控管上較為吃力。
資料來源：行政院主計總處、台灣經濟研究院產經資料庫整理，2018年2月。
圖二 近年來工程物價指數變化
其次是技術人力方面，根據勞動部的人力調查資料顯示，2017年以來營造業對於人力需求是呈現淨增加的態勢，且淨增加百分比已逾一成之多，其理由主要是因應退離補充、需求擴大以及長期缺工等因素考量。不過若以供給端論述，實際上我國民眾對於營造業職場環境卻是興趣缺缺；另觀察近年來求供倍數之變化，我國在技術員及助理專業人員之求供倍數水位明顯較高，顯示勞動市場對於相關具備技術專才的人力需求較大，若以供給面來解釋，此數據之高亦可謂人力供給量相對較少。而此現象正可印證營造廠商對於技術人力之求才若渴，卻苦無對策，其問題在於營造業技術人力的嚴重斷層現象，工法與經驗傳承相當不易，已然是長期結構的問題。
最後則是資金調度方面，根據中央銀行的統計資料顯示，2017年底全體銀行對於營造業放款餘額僅為2,835億元，相較於2016年底已衰退近一成左右。由於營造業對於貸款資金用途還是以週轉金為大宗，其中包括押標金、保證金等名目需立即支用之外，對於負責工程及其後續發包工程款項的支應也需要相關資金調度使用。倘若自有資金不足，在建工程驗收請款又遇不順，則對於該類資金缺口將無法及時填補，財務面的壓力也會接踵而來，恐將造成工程延宕的惡性循環。之所以金融機構對於營造廠商緊縮銀根，畢竟該行業之授信風險確實升高，未來對於營造業放款的態度還是謹慎為重，因此營造廠商財務上的壓力無法稍緩，如何解決週轉金困頓的局面將是必須正視的問題。
貳、營造業經營現況
重點觀察
1. 工程組成與認列時程差異大，造成營造業景氣復甦動能遲緩
2. 政府雖致力於改善工程環境，卻無法完全遏止低價搶標情勢
3. 建商對於工案進度態度不明，造成房屋新建與完工仍存落差
4. 產業政策雖有啟動新的設備投資，但卻也遭遇國內外各方挑戰
一、2017年營造業景氣表現
根據財政統計資料庫所示，2017年我國營造業銷售額為21,465億元(請見圖三)，相較於2016年的21,517億元略減0.2%，雖是連續兩年呈現負成長走勢，不過觀察該減幅與2016年的-3.5%相比已然收斂許多，故對於2017年營造業景氣之研判還是以持平視之。另外對照營造業項下之三大細項產業銷售額表現，2017年土木工程業與建築工程業之銷售額年增率分別為-2.4%、-1.6%，該兩細項產業之景氣看法還是略趨疲態，不過端看該銷售額減勢確實與2016年相比有明顯的緩和，因此該景氣研判應以衰退趨緩視之；相較之下，2017年專門營造業之銷售額年增率則為1.2%，並擺脫2016年衰退陰影，故該細項產業之景氣研判則以小幅成長視之。
由此可知，縱然2017年整體營造業景氣轉為持平，但實際上各細項產業之景氣表現卻有不同的面向，其差異在於各家營造廠商之業務組成大不相同，且個案執行期程差異也較大，其中或近工程結案尾聲，抑或是新建工程進度有限等情況所影響，故對於工程收入認列之反映有所侷限。由此可知，縱然2017年各細項產業在需求端有感受到力道，反映在政策性以及產業轉型的驅動力道，但礙於工程業務的諸多實務層面問題，尚難言整體景氣已然嗅出明確復甦成長的表現。
資料來源：財政統計資料庫、台灣經濟研究院產經資料庫整理，2018年2月。
圖三 近年來我國營造業銷售額及其年增率走勢
二、土木工程業之市場分析
土木工程業所關注者莫過於公共工程招標發包與執行動向，首先觀察近年來我國公共工程完成決標之表現，2017年完成決標金額達到2,995億元，年增率躍升至8.5%(請見圖四)，並走出2013~2016年連續四年負成長之窘境，顯示政府對於政策性擴張公建投資之作為已有明確的回報，畢竟近年來政府要求各主辦機關加強盤點各公建投資計畫，同時依照年度預算達成目標之訂定，藉此督促各主辦機關加強相關計畫之發包動能。不過政府並非僅侷限於工程案量的擴張，同時也有著手在工程採購環境之改善，其中最重要的改變莫過於2017年10月甫完成修正的政府採購法，對於巨額工程有建議採取最有利標的方式，希望藉此能改善工程業者的履約能力以及給予合理的利潤分配，進而端正工程市場風氣。不過此番巨額工程採最有利標之施行卻是較為分歧，並非所有的工程標案皆願意依循此例，其中又以交通建設攸關之重大工程標案至今還是傾向以最低標來辦理，可見現實環境還是無法週全，要真正杜絕低價搶標的風氣實是不易。
資料來源：公共工程委員會、台灣經濟研究院產經資料庫整理，2018年2月。
圖四 近年來我國公共工程決標金額及其年增率走勢
縱然2017年公共工程完成決標金額大增，但卻還是無法讓土木工程業景氣轉正，其差異在於執行面的諸多挑戰。儘管近年來政府已有督促各主辦機關列管追蹤各計畫，同時採取走動式管理以及不定期實地訪查工地，藉此瞭解在建工程執行動向，不過還是有若干本質上的問題無法順利解決，對此相關計畫之總進度還是出現落後的情況，其中包括「國道4號台中環線豐原潭子段計畫」、「台9線蘇花公路山區路段改善計畫」、「台北都會區大眾捷運系統工程計畫萬大中和樹林線(第一期工程)」、「通霄電廠更新擴建計畫」等即受到用地取得困難、天候不佳造成工地現址複雜等因素影響，對此進度表現並不理想。
三、建築工程業之市場分析
建築工程業之市場脈絡主要體現在建築物樓地板面積水位之變化，首先觀察2017年建築物使用執照樓地板面積年增率為-3.9%(請見圖五)，衰退幅度趨緩。又由於該樓地板面積與整體建築工程值是同步變化，由此可以推估近年來建築工程業者之在建工程內容及其推進完工概況，並瞭解到工程實績的重心所在。之所以2017年使用執照樓地板面積減勢收斂，主要回溯至近年來在非住宅工程之推動較為明顯，其中在廠房建築即有因應智能工程興建；商辦建築則有涵蓋企業閒置大樓活化改建所使；其他建築方面有包括文教醫療等用途需求較大。鑒於此，過往近年來該類建築用途之進展較為積極，直至2017年也有較多的完工面積釋出。相較之下，回溯過往數年在住宅工程之進展卻是阻礙重重，畢竟面對房市景氣波折不斷，建商採取不開工與不完工的策略來避免加重餘屋去化的壓力，其影響的是後續住宅工程推進的速度相對放緩，連帶削弱了2017年所能釋出完工面積之水位。正因如此，2017年各類用途之工程收入認列表現相對分歧。
儘管建築物完工態勢仍較為壓抑，不過觀察2017年建築物在新建與開工的氣勢方面卻已然強勁回溫，反映在新建工程釋出力道明顯較大，包括2017年建築物建造執照樓地板面積以及開工樓地板面積之年增率即分別躍升至13.9%、11.6%。由於先前建商本有大肆獵地以供日後房地開發所作準備，又面對2018年起建築法規新制之上路，故進入2017年已有掀起一波搶照風潮。而對照過去建商搶照並未立即投入開工，觀察2017年卻有出現態度之轉變，主要是部分建商考量房市景氣已築底，又配合金融機構對於土建融資條件的鬆綁，故有陸續將手中待開發之個案開始進入動工程序，特別是在重劃區與特定區之房建開工投入已有出現，另外在公共住宅之開工貢獻也是頗大。由此可知，2017年房屋建築在新建開工與完工啟用之作為並不同調，對於建築工程業景氣也產生拉鋸影響。
資料來源：內政部營建署、台灣經濟研究院產經資料庫整理，2018年2月。
圖五 近年來建築物樓地板面積年增率之變化
四、專門營造業之市場分析
2017年專門營造業景氣止跌回升，重要推手莫過於在產業轉型升級趨勢之下，所帶動的高端設備投資熱潮，進而衍生各類機電管道工程需求。而此番產業轉型升級卻並非全然是電子業來帶頭，實際上觀察2017年以來包括民生工業、金屬機械工業等皆有不俗的設備投資表現，例如鮮食改革趨動食品業興建更多的鮮食廠，汽車零組件業也因應電動車的崛起而投入更多的自動化設備產線。縱然在化學工業方面因受限於傳統產能汰換、環保規範趨緊以及工安事件頻傳等因素影響，侷限了相關設備投資，不過卻還是有若干與高值化推動攸關之高端設備投資需求相繼釋出。至於2017年以來整體資訊電子工業之設備投資表現則是偏弱，畢竟傳統PC、NB及其週邊產品等廠商因消費市場的疲弱而未見明顯的投資貢獻，所幸在關鍵零組件方面有因應先進製程投入、利基產品開發等布局而得以趨動高端投資。
不過專門營造業景氣回升幅度有限，有部分與住宅裝潢表現欠佳有關。儘管2017年建物買賣移轉件數較2016年回升8.4%(請見圖六)，結束2014~2016年連續三年大幅衰退的走勢，主要受惠於近年來建商採取擴大讓利作為已有奏效，加上剛性自住需求提振，不過增加的房市成交量卻未能同步帶動住宅裝修工程需求，其一是在新成屋(含預售屋)之買賣移轉件數出現大減，加上為刺激房市銷售，建商亦有透過送裝潢的行銷來配合，自然對於裝潢物件有明顯制價的情況；另一雖在中古屋之買賣移轉件數出現大增，但礙於民眾購屋負擔沉重，對於裝潢物料預算控制較為嚴謹，特別是在隔間、結構等所用高單價建材用料有刪減調整的情況。由此可知，住宅裝潢工程表現多受制於價金壓抑而難以回升。
資料來源：內政部統計處、台灣經濟研究院產經資料庫整理，2018年2月。
圖六 近年來建物買賣移轉件數年增率之變化
參、營造業展望與挑戰
重點觀察
1. 2018年我國營造業景氣僅以小幅成長視之，中長期景氣變化較大
2. 前瞻建設首期新增工程貢獻度有限，聚焦地方小型建設
3. 公辦建築投資動能增強，民間建築轉為分區分量開工策略
4. 海外市場商機主要架構在整廠輸出之上，附屬工程優於主體工程
一、我國營造業景氣展望
針對2018年我國營造業景氣表現，預估將較2017年呈現小幅成長走勢，不過該增幅並不大，應僅止於個位數成長而已。而營造業項下之三大細項產業景氣研判，預估2018年土木工程業、建築工程業以及專門營造業等景氣亦將呈現小幅成長走勢，其中土木工程業與建築工程業之景氣應可走出2017年趨弱的陰影。然而土木工程業之景氣回溫雖是直接受惠於政府投資動能擴張使然，不過實際上對於公建投資之執行上卻還是有諸多挑戰。而根據工程會初步盤點，2018年列管重大公共工程可支用預算數將近3,926億元，與2017年之年度可支用預算數相比成長逾一成之多，惟釋出如此之多的新增公建案量，卻未必可以全數消化完畢，主要是回歸到預算重分配之基本問題，加上政府殷殷期盼的前瞻基礎建設所衍生能量也未必全然與工程攸關，故對於土木工程業之直接受益程度恐將打了折扣。
至於2018年建築工程業景氣轉為小幅成長，部分來自於公共住宅推行、都更危老改建需求浮現使然，同時其他民間建築工案也有配合建商採取分區分量開工策略，使得新建工程投入熱度有所增強，加上有別於過去採取不立即完工的保守策略，其中所產生的遞延完工缺口終將於日後須填補，因此在建工程的推進亦將啟動，故整體工程進展確實將與2017年有所不同，理應有若干款項的認列挹注。另外對於2018年專門營造業景氣研判亦趨回升，增幅略高於2017年，除了延續產業結構轉型升級而趨動之高端設備投資之外，對於配合環保法規而趨動之設備改善更新項目也將衍生若干的工程需求，其中不乏已見到公營事業如台電、中油等亦有啟動大規模的設備更新投資個案，單就近年來我國霧霾的嚴重性更是不可不慎，特別是排污設備汰換商機相對明朗。
不過針對中長期之營造業景氣看法還是有較大的變化，畢竟前瞻建設之預算跨期提撥已是較大的變數，國內投資環境先天條件問題也並未全數解決，對於民間投資氣勢還是有較大的干擾，故營造廠商在工程業務動向上仍舊謹慎看待。
二、未來我國營造業面臨挑戰
前瞻基礎建設將是未來的公建重點所在，不過單就在2018年的實質貢獻應屬有限，主要是前瞻第一期(2017年9月至2018年)之編列預算金額僅約1,071億元，其中多供城鄉建設所用，反倒是頗受工程業界關注的軌道建設投入首期預算數並不多。縱然城鄉建設或有部分將搭上地方小型建設之推行，尤其是適逢縣市長選舉，預料將有更多的道路修繕工程將一併啟動，但其他與城鄉建設攸關之投資項目卻未必與工程有關。再者前瞻建設第二期(2019年)以及第三期(2020年至2021年8月)之預算提撥方是大宗，更遑論跨期預算提撥的下一個四年所佔整體前瞻建設預算相當重要，因此前瞻建設之實質效益應以中長期視之，而非僅止於2018年之成效而論。此外，單就軌道建設來說，第一期預算編列中，有約七成之軌道建設項目係屬在建工程項目，亦即並非是前瞻建設之新增投資個案，實際上早已納入總預算公共建設之追蹤列管項目，其中包括「台北捷運三鶯線」、「安坑線輕軌運輸系統」、「台南市區鐵路地下化計畫」、「台鐵南迴台東潮州段電氣化計畫」，因此計畫預算的排定恐有疊床架屋的情況，日後不免會有該預算去留的後續問題。
其次是公共工程預算執行面之所遇問題(請見表二)，其責任歸屬於主辦機關、工程廠商以及其他等因素。而近年來公共工程窒礙難行之處，主要受到流廢標、設計書圖審查冗長、施工界面協調不良、民眾陳情抗爭、用地取得困難等問題最是嚴重，其中雖並非全然歸屬於工程廠商本身，但無論是何種原因，皆是對於公共工程預算執行有不利的影響，自然會造成工程進度、驗收請款作業等恐難以按照預定時程來辦理。而細數該類問題，並無法在短時間獲得解決，因此未來仍舊是影響工程執行的變數。
表二 公共工程預算執行所面臨問題
資料來源：公共工程委員會，2018年2月。
另外在公辦建築推行方面將是未來營造業的發展重點，不僅是政府對於社會住宅目標存量已有訂定計畫來進行，更重要的是各縣市的配合政策情況也在進行中，其中包括台北市、新北市、桃園市、高雄市等已有若干完工戶數之釋出，興建中戶數的增勢可期，尤其是台北市在推動速度更是明顯加快，單就2017年已有大舉展開興建公共住宅的個案，包括明倫公宅、奇岩公宅等；另外在規劃中戶數方面也有具體的規劃，投入興建之樓地板面積甚多，對於後續公辦建築之工程業務有不俗的貢獻。
相較之下，未來在民間建築之推行則將聚焦在都更、危老等議題之上，主要是近年來我國地震頻傳，並衍生土壤液化所造成的後續影響，加上我國房屋結構本就持續老化，耐震能力相對不足，又遇結構施作不良，造成嚴重的傷亡意外，因此並非僅是歸咎在天災因素，人為的影響甚至更大。而觀察我國住宅屋齡逾30年的宅數已近400萬戶左右(請見表三)，佔全國住宅存量比重更是達到46.6%，且未來10年甚至是20年之老屋宅數更是持續攀升，對於耐震減震的因應已然是重大民生議題，故政府對於房屋結構補強乃至於新建改建的要求有採取主動積極的作為，其中已有訂定危老重建條例已供各方依循辦理，各縣市對此也有其他配套措施之推動，欲藉此加快危老改建的速度。況且相較於都更條例，危老重建之申請門檻雖是100%，但因申請建築面積並無任何限制，且行政程序明顯簡化，其執行時效將較都更可以較快展現，尤其是中南部多是獨棟或連棟的透天厝，獨立產權相對分明，因此在改建戶數上或有相對優勢。不過綜觀危老改建尚有其他實務面的問題待解決，加上一般民眾對此參與誘因還是不足，又多抱持姑且的心態，因此要真正驅動該類工程需求恐是另一番課題。
表三 未來我國老屋宅數之變化
注：統計時間截至2017年9月底。
資料來源：內政部營建署、台灣經濟研究院產經資料庫整理，2018年2月。
鑒於國內工程市場已然飽和，故近年來政府積極推動國內工程業者轉往海外市場發展，冀望以組成工程產業聯盟以及提供額外信用保證等方式來擴大在海外市場的工程商機爭取。不過無論是何地工程市場，皆有其強烈的地域特性，且不同地區更有其各異的風險須面對，因此綜然我國已標榜2017年工程海外輸出已然獲取不俗的成果(請見表四)，但實際上觀此輸出成果內容卻與我國營造業預期相比相差甚遠，畢竟其中多屬與設備採購項目有關之廠務專案，另尚有來自於勞務類設計諮詢個案，而真正涉及土木建築等主體工程項目實是有限，因此我國工程海外輸出之受益面要擴及至營造業全產業是相當不容易的。
表四 我國工程海外輸出成果分析一覽表
資料來源：公共工程委員會、台灣經濟研究院產經資料庫整理，2018年2月。
綜言之，以中長期的角度研判，未來在相關政策與法規的修訂對於國內工程環境乃至於營造業營運情勢仍將有若干利多效益，不過自省營造廠商本身卻依然受制於人力短缺、資金短絀等結構問題；而未來競逐的藍海應是中國、東協等區域市場，然而還是僅侷限於部分細項產業較能受益；另外值得關注的是大宗建材成本變化走勢，後續在成本控管上恐是另一項挑戰。