專論

本文刊登於產業雜誌，第553期

一、前言

歷經多年的談判，2015年12月12日在聯合國巴黎氣候會議(COP21)中，《巴黎協定（Paris Agreement）》獲得195個國家一致通過，成為繼京都議定書之後，具有法律約束力的全球溫室氣體減量新協議。台灣雖不是聯合國會員國，但是因為COP21提出了「非締約方利害關係方（non-party stakeholder）」，讓台灣可以參與國際減碳，但也意味著台灣必須受到協定的規範，至此，台灣經濟的發展也將受到《巴黎協定》的牽引。本文將先針對COP21的主要成果與發展趨勢做一了解，進而研析《巴黎協定》對於全球產生的效應以及對台灣經濟的影響與挑戰。

二、COP21的主要成果與特點

(一) COP21成果主要內容簡介

依據聯合國公布的正式文本，共通過139個決議以及《巴黎協定》29條的條文內容。可以歸納為以下幾項重點：

1.以溫度上升控制在2度C內為最低目標，朝1.5度C努力

締約的195個國家承諾將溫度漲幅控制在與前工業化時期相比攝氏 2度內，他們更希望能進一步控制在攝氏 1.5度內。(條文第2條)

2.由各國自發性提出減少碳排放之目標

由各國自發通報「國家自主貢獻[1]」(nationally determined contributions)，作為各國的減排目標，而早在全球氣候變遷大會開幕前，就有超過 180個國家承諾要減少碳排放。

3.關注行動和支助的透明度

各國同意設立一套監視、測量及確認減碳進度的框架，讓其他成員可以了解負責單位及項目，促進各國落實氣候計畫的透明度，同時就表現不佳者加強壓力，但開發中國家可享有較大的彈性。(條文第13條)

4.每五年檢查一次

每五年會對各國進行一次總檢查，看看各國在因應氣候變遷上有沒有進步。第一次總檢查會在 2023年舉行，每5年將對全球行動總體進展進行一次盤點。(條文第14條)

5.弱勢國可申請補償

設計「損失與損害」(loss and damage)條款，讓因為氣候變遷而受到經濟損失的弱勢國家申請補償。這個條款也將美國力推的「無涉責任與賠償」(liability and compensation)納入，意即富國不用擔心要為受到氣候變遷產生重大損失的國家負責或賠償。(條文第8條與決議第52點)

6.在2025年以前為減緩和適應每年提供最低1,000億美金的資金支持

設立了制定資金目標和時間點，明確以2025年達成1000億美元為資金目標下限。(條文第9條與決議第54點)

7.提供「非締約方利害關係方」（non-party stakeholder）的參與

《巴黎協定》在決議中明文「歡迎所有非締約方利害關係，包括民間社會、私營部門金融機構城市和其他次國家級主管部門努力處理應對氣候變化」，並明確提出「非締約方利害關係方」的參與方式 (決議第134~137點)，同時協定第16條第8項也做了一些規範。

(二)《巴黎協定》特點評析

《巴黎協定》能順利簽署，在於更為公平的賦予以開發及開發中國家的減碳責任，以及各國都深切體認減碳的必要性，尤其中國大陸和美國這兩國態度的轉變。歸納起來，《巴黎協定》呈現出以下7點特性，分別說明如下：

1.採由下向上決策模式，以自主性方式確認各國減碳的責任與義務

相較於《京都議定書》採行由上而下由大會直接分配減量義務的決策模式，《巴黎協定》採行完全不同的模式，由各國自行提出「國家自主貢獻」(NDC)，由此來訂定各國的減量目標。由於NDC所載的內容是由各國自主提出，自然容易支持。

2.在理想與現實中妥協，提高其可行性

由於採行前述得的決策模式，各國得到絕大多數國家的支持，固然全球減碳數量尚不足以達成全球升溫不達2度C的目標，但是整個協定的可行性卻可以提高。

3.協議內容依循原訂的原則、兼顧各方利益

在談判開始之前，開發中國家尤其是中國大陸與印度所堅持的幾個原則，即：共同但有區別的責任原則、公平原則、各自能力原則等。都在協議文本中有所體現，具體呈現出已開發國家和開發中國家間不同歷史責任。同時對於開發中國家關注的資金、技術開發和轉讓、損害賠償；已開發國家要求的透明度、不納入強制的損害賠償義務都得到處理，兼顧了各方的立場與利益。

同時，國家自主貢獻係依照各國不同的國情、發展階段和能力自行訂定，顧及了影響協議能否簽署的主要國家如美國、中國與印度的立場與意見之下，終使協議可以達成。

4.以跨出一小步、滾動管理強化模式，提高執行之可行性

各國提出的減碳措施尚不足以達成目標，但是採行的是先踏出第一步，然後再以滾動管理模式逐步提高減碳強度，期盼最後可以達到預定目標所必須的減碳數量，這樣的做法顯得務實可行。這點和京都議定書因為陳義過高，減碳責任僅由少數已開發國家承擔，導致面臨無法執行的困境有本質上的差異。

5.減碳目標不具法律約束力，但以透明化機制督促各國履行承諾

《巴黎協定》是一個具有法律約束力的決議，但有法律約束力的部分只及於機制和做法，減量目標則是以提交NDC的自願方式提出，同時，協議中的透明化將成為促使各國儘量達成其國際承諾的監督機制。這種方式無疑的更為適合現今的國際社會，反而成為成功的要素。

6.吸取哥本哈根經驗、利用德班平台機制，顯示國際氣候變遷談判技巧日益成熟，顯示未來全球談判應會更為順利

《巴黎協定》是國際氣候變遷談判模式的一大進展，吸取哥本哈根失敗經驗，以及過去幾年在德班平台機制上的談判，大體上各國已經體認到由上而下的做法行不通。

這幾年中國大陸和印度等國的排碳量大幅增加，各國也都體認到減碳不可能僅是已開發國家的責任，再加上聯合國巴黎氣候會議設計，是由各國領袖先行參加並提出承諾說明再進行談判的做法，都顯示談判技巧已十分成熟，也被視為是法國外交事務上的一大勝利。

7.更全面的參與機制，利於全球的減碳參與

國際社會在2007年就開始倡議要有「城市與次國家體系」的角色，《巴黎協定》明確的在決議文本的第118~122、第134~137點，提供「非締約方利害關係方」（non-party  stakeholder）的參與，也讓城市有機會以更實質的方式參與全球減量行動。當然，台灣也可以利用這個機制做更多的參與。

三、COP21《巴黎協定》的發展與效應

(一)聯合國氣候談判未來發展趨勢

了解COP21的主要成果之後，我們也要去研判聯合國氣候談判未來發展，首先要先理解巴黎會議主要的爭執點與歧見，進而作為判斷後續可能發展的基礎資訊。

1.巴黎會議主要歧見

在此次氣候談判之中，開發中國家和已開發國家兩大陣營，在責任區別、資金來源、減碳力度和減碳驗證機制等三大關鍵課題卻一存在著直歧見。

(1)責任區別存有歧見

開發中國家一致表示，已開發國家對氣候變化負有主要責任、歷史責任，且具備更多能力加以應對。一些已開發國家則認為，隨著一些開發中國家的發展，這種二分法的方法已不適用。

(2)資金問題的分歧並完全消除

開發中國家一再敦促已開發國家履行2020年每年為發展中國家提供1,000億美元資金之承諾，並應在2020年後應擴大資金支持；已開發國家基本都表達提供資金意願。雙方分歧點主要在誰來出資、何時拿出資金、如何統計以及資金的成分。

(3)減碳力度與設定目標的不一致

目前各國所提的減量目標就算落實，但即使達成各國「國家自主貢獻」所提出的減碳目標，未來全球升溫仍將會在2.7~3.7度C(參見圖1)，並且在會議期間，小島國家亦明確表示應將溫升目標改為1.5度C，不同集團之間的目標設定也存有歧見。

圖1  2030 減量缺口

資料來源：轉引自，溫桓正，一場舉世矚目的氣候峰會─COP21觀察與心得分享，台電月刊637期。

(4)透明度機制的存有巨大差異

美國堅持建構「可量測、可申報與可驗證框架」（ measurable, reportable and verifiable，簡稱MRV），但因中國反對；最終版本是「透明化的能力建構倡議」（capacity building initiative for transparency），這是一個重要的機制，沒有那麼強勢，但對中美雙方都做了妥協。

(5)「損失與損害」（loss and damage）的爭議

「損失與損害」雖納入文本，但華沙會議當時提出這個議題本身已經是很大的進展，致後續難再有進步的空間。另一方面，美國堅持的「無涉責任與賠償（liability and compensation）」正式納入文本（第52點決議），也看出美國隊此項議題著力甚深。

2.《巴黎協定》落實可能面臨之挑戰

根據前述對於分歧點整理，研判各國在NDC所提出的減碳目標後續應該可以得到大部分的落實與推動，但有兩個部分要落實比較有挑戰，即：

(1)資金規模與到位時程能否達成

《巴黎協定》是COP會議首次將每年1,000億美元納入正式文本，年限則從2020年延後到2025年。但對於資金援助的量化目標、來源分配和時間表都沒有具體規定，後續要落實恐怕不是那麼容易。

(2)透明度機制的執行恐有落差

透明度機制是《巴黎協定》極為重要的成就與減碳推動工具，但各國對透明度內涵的認知仍有極大差異，未來要落實透明度機制，必然要經過諸多的磨合與修正。

3.未來聯合國氣候會議討論重心分析

後續聯合國氣候會議的討論中心，必然會圍繞在巴黎會議未來有效消除的分歧點之上，研判將會有三個主軸：

(1)資金來源的分配與時間表

如前所述，對於資金援助的量化目標、來源分配和時間表都沒有具體規定，在2025年以前到底誰來出資、何時拿出資金、如何統計以及資金的成分等議題必然是後續討論的關鍵課題。

(2)透明度機制的執行細節與基準

達成各國一致性的透明度機制也會視後續討論的重點，甚至各國所通報的資訊，是否必須符合MRV機制，都會是關鍵議題。

(3)不足之減碳力度如何分配

由於各國提交所的NDC，仍不足以達成所設定的升溫2度C目標，減碳數量尚不足150億頓，應該如何分配，勢必會視後續會議談判的重點。

《巴黎協定》的執行或有其需要克服之處，然整體而言未來的減碳強度只會愈來愈強，所以對全球和台灣的衝擊也會逐漸呈現。

(二)對未來全球因應氣候變遷及減碳影響之評析

分析起來，後續全球的經濟運作與科技發展，可能將會有朝以下幾個方向進行。

1.碳經濟成為經濟運作核心

《巴黎協定》通過之際，國際上都認為綠色經濟將會大幅發展，此一評論完全無誤，但是更為精準的說，應該是碳經濟將會成為未來經濟運作的核心因素。也就是說，排碳將是一種資源的投入，經濟活動中使用愈多碳，就必須付出更多的成本。預期將會比現在以下幾個面向：

(1)碳揭露成為常態

未來產品的標示碳揭露將會成為常態，成為產品標示的一環。在這樣的發展之下，已開發國家如美國所持續堅持的「MRV」，或將因此得到實現，也將創造周邊產業的興起。

(2)碳稅必然出現

當碳揭露成為常態之後，下個階段將會出現碳稅的機制，而碳稅的形式可能會包括貨物稅、環境稅、關稅等多種樣貌。這個將使國家間的貿易條件發生變化，產業分工與國際貿易型態也會因此受到影響。

(3)碳交易制度成形

再來就是碳交易機制逐漸成形，透過碳交易的形式讓碳的使用更具效率。中國大陸在此項議題上野心勃勃，可能會成為亞洲碳交易的主要市場與交易中心。

2.能源結構必然轉變

當碳經濟開始運作之後，碳的排放成為一種成本投入的形式，此時將會對能源的相對價格形成重大影響，煤炭、石油等能源成本將會變高。短期會被屏除的能源必然是煤炭，長期之下，天然氣也可能減少使用，但是除非在技術有根本性的突破，化石能源應該還不至於被淘汰。

換言之，短期內再生能源會呈現大幅成長；天然氣則會持續成長；煤炭會顯著下降；石油角色則會逐漸弱化。至於核能，將會是更多國家用來抵抗暖化的重要手段。

3.再生能源技術日益成熟與核能技術再進化

在必須使用低碳甚至是無碳能源的現實壓力之下，安全無碳的再生能源是絕大多數國家共同的選擇，因此未來再生能源技術必然可以得到更進一步的發展，而使技術日益成熟，但預估在中短期內，再生能源供應的數量和穩定性，都還不足以支撐全球的能源需求與負載變化。

因此，雖然有部分國家選擇以非核作為能源政策，但無可避免的核能仍會是大部分國家選擇的解決方案，將核能技術再進化，例如低核廢技術與核融合技術，未來都可能是核能技術的進化版本。

四、《巴黎協定》對台灣經濟的影響與挑戰

當「減碳」或是「碳經濟」全球的生活型態與經濟活動的主要因子之下，台灣經濟自然也會因此受到重大影響。由於《巴黎協定》是以各國提出自主貢獻為基礎加以規範，要分析對台灣的影響，就要先觀察台灣所提出的減碳路徑與自主貢獻。

(一)台灣減碳承諾與路徑

1.台灣減碳目標遠大

台灣的減碳路徑規劃主要會有兩部分組成，即：

(1)台灣自提的INDC：

2030年溫室氣體排放量為現況發展趨勢（BAU）減量50%；也相當於比2005年排放水準再減20%。

(2)溫室氣體減量及管理法的規定：

我國必須在2050 年減排至2005年的50%以下。

行政院模擬推估2030年BAU溫室氣體排放量約 428百萬噸，2005年排放量是269百萬噸，所以2030年排放量是214百萬噸，相當是2005年減少20%；2050年是135百萬噸。整合這兩個部分，可以將台灣的減量路徑繪製成以下的路線圖。