本文刊登於臺灣經濟論衡，第17卷第1期
台灣經濟成長的主要動能，來自於高素質的人力資本(human capital)。上個世紀50年代到90年代的經濟成長階段，我國唯一可以依恃、供給充沛的要素稟賦就是優質的勞動人力。因此，人力資本之供給與累積，是我國國家競爭力的根本議題。勞動人力缺口，會導致經濟成長與國際競爭力的缺口。
勞動市場失衡
依國發會(即「國家發展委員會」，下文同)之調查報告，我國工作年齡人口從2015年起已開始遞減，推估的總人口數在2022年也將呈現負成長，人口紅利將在2017年用磬，主要原因為少子化、高齡化的形勢益趨明顯。此外，教育水準提昇、經濟發達、個人所得增加，GDP組成中占比最高的業別已由製造業演變為服務業，行業及職缺內容也大幅更迭。即使提高薪水，3D的工作(Dirty, Dangerous, Difficult，指骯髒、危險、辛苦)也不再能夠吸引本土勞動力投入，以致於製造業、服務業普遍都存在缺工的問題。令人困惑的是我國失業率統計數據維持相對穩定的趨勢，缺工與待業人口並存，隱含勞動市場可能有失衡(disequilibrium)的現象。
勞動部「108年第1次人力需求調查」顯示，事業單位108年4月底人力需求預計增加人力者占21.9%，預計淨增加人數約3萬5千人，其中以製造業人才需求淨增加1萬8千8百人最多，服務業淨增加1萬6千餘人。按職業別觀察，以技藝有關工作人員、機械設備操作及組裝人員人力需求淨增加1萬2千5百人最多，技術員及助理專業人員淨增加9千人次之。人力需求增加的原因，製造業以「退離者之補充」與「需求市場擴大」分別占35.28%與34.24%位居一、二。「長期缺工」占21.51%居第三。批發零售業與其他服務業以「需求市場擴大」居第一(52.56%~61.78%)，「提升勞的條件」(17.2%)及「退離者補充」(19.78%)次之。
同時，觀察台灣失業率的變化，2012年~2018年之間，失業率雖呈下降走勢，2019年第一季相對2018年，並沒有大幅度改變。(請參考下圖)
資料來源：行政院主計總處。本文作者繪製。
綜合數據顯示台灣勞動市場需求有增加，但勞動供給似乎無法完全銜接或滿足產業界之需求，供需之間存在一些落差。歐盟研究建議(請參考下文說明)，如果引進經濟移民，短中期之間，不僅能滿足產業對人力之需求，並有助縮短勞動市場之供需落差。
減緩台灣人才外移，留才、攬才要更加努力
根據瑞士洛桑管理學院(Institute for Management Development, IMD)公布的《2018年世界人才排名報告》(The 2018 IMD World Talent Ranking)，台灣在亞洲排名第4，前3名為新加坡、香港、馬來西亞；台灣在全球排名第27，比2017年退步4個名次。進一步探究IMD人才報告計算排序所運用的3個人才評比指標(World Talent Ranikng Factors)，分別是育才(Investment and Development)、攬才(Appeal )、備才(Readiness)。「育才」指標衡量國家投資於本土人才培養的質與量，「攬才」指標衡量一國投注於延攬海外人才之資源與力度，「備才」衡量的是人才供給的量(準備度)與質(適任程度)是否充分。我國在這三項指標的排名如右：「育才」第25名、「攬才」第32名、「備才」第27名，相較於總分排名第27名，我國在「攬才」指標只獲得第32名，表現較不理想，或可解讀為台灣面臨人才不斷外移之壓力下，最應專注的是強化對外延攬人才的工作。
若比對IMD定期出版之《世界競爭力年報》(World Competitiveness Yearbook)，以及世界經濟論壇(World Economic Forum, WEF)每年發布的《全球競爭力報告》(Global Competitiveness Yearbook)，2006年~2015年之間，在「人才外流」指標平均表現上，我國僅領先南韓及中國大陸，其中在「吸引人才」與「留住人才」的表現，台灣不僅大幅落後週邊國家，亦呈現每下愈況的趨勢。
資料來源：World Talent Rankings 2018, IMD, p24.
此外，若援用WEF定義經濟發展階段的標準，以人均國民生產毛額 (GDP per capita)高於1萬7千美元作為邁入「創新驅動」經濟發展階段之門檻，台灣地區國民所得統計資料庫顯示，我國早在2006年就已進入創新驅動的發展階段，多元化人才的培育與延攬對於我國經濟未來的持續成長，重要性更勝於過去「效率驅動」階段。如何填補人才缺口，持續提供高素質人力，是我國維持國家競爭力的關鍵挑戰。
借鑑歐盟策略
經濟發展更為成熟之歐盟(European Union) 剛進入21世紀即已面臨嚴重的人口老化問題，學界及官員意識到，這將會對各會員國勞動力之規模及結構形成嚴重的挑戰。依據歐盟統計局(Eurostat) 2010年所執行之研究報告 《Europe2010》，依不同的情境模擬推估歐盟末來50年(2010年~2060年)人口成長之趨勢，歐盟會員國將在2023年之前出現勞動力供給不足的困境，表現最好的歐盟經濟體，如德國、法國、荷蘭等國，則會更早就需要面臨相同的挑戰(2018年之前)。依該研究最樂觀之模擬情境，歐盟的就業市場將在10到20年之間開始衰退，而勞動力供給吃緊的情況，最早會發生在高等教育族群。
為了解決歐盟高素質人力供給長期吃緊的難題，Peschner & Fotakis(2013)認為歐盟國家應加強人力資本投資，以提高勞動生產力(labour productivity)，用長期生產力的提升，填補歐盟人才之缺口。該文探討在兼顧社會永續成長目標之下，促進勞動生產力之策略，把焦點放在勞動人口之技能提升及高等教育之投資上面。兩位作者認為，如果歐盟的經濟要持續成長，同時要維持現行的福利水準，各會員國必須專注於生產力(productivity)之提升。長期而言，這是唯一能夠推動經濟成長的可再生資源(renewable source of economic growth in the long run)。並認為在未來十年之間(2013年-2023年)歐盟生產力成長將超越過去20年平均值的2倍。
為有效提升勞動生產力，Peschner & Fotakis 提出同時從供給面(supply side)與需求面(demand side)著手的策略。供給面指的是投資高等教育機構，開設有助提升學生技能、增加就業機會的課程與訓練。讓「未來的」勞動市場參與者自願地選擇接受更多高等教育與訓練，從供給面提升勞動力之品質。需求面則是由企業的需求出發，根據個別企業的特殊需求，開設相關技能訓練課程，由政府提供經費補助，幫助企業獲得能夠滿足其實際需求的勞動人力。該文運用歐盟勞動市場模型(Labour Market Model, LMM)進行模擬，結果指出，供給面與需求面兩種策略都能有效提高資本形成(capital formation)、創造就業(employment)，以及刺激經濟成長(GDP growth)。亦即，人力資本(humain capital)投資，有助鞏固、強化兩個經濟成長力道的來源：就業與生產力(employment and productivity)。該文總結，長期而言這是確保歐盟得以永續成長的最佳投資策略。
對於短中期勞動人力缺口，該研究認為應盡量維持就業成長，期間越長越好，不論勞動人力來源是否來自國內。換句話說，經濟移民可以作為解決方案之一。作者建議， 一個成功的經濟移民政策須具備幾個要件：一、須有效監控勞動市場需求之變化。二、提供利於辨識勞動技能之系統。三、要能避免歧視外籍勞工之問題發生。四、提出一套完整的措施，協助經濟移民得以更快速融入當地社會及參與勞動市場。
結語
綜合以上，台灣勞動市場失衡，在攬才、留才方面表現不夠理想，導致人才外移情況嚴重，勞動力(workforce)供給面臨了兩大缺口 -- 人才缺口與一般勞動缺口。這是我國相對於其他國家更加艱難之處，政府應即時提出有效對策，避免對我國經濟之持續成長構成嚴重的阻礙。
在這個背景下國發會研擬「新經濟移民法」，從人口統計學(demographics)、勞動市場供需現況調查兩個主軸進行思考，提出解方，對產業界中階勞動人力缺口，放寬現行法規限制，新增適用之工作資格、依親、居留及永久居留等規範，並統整了散見於其他入出國、經濟移民相關的法規。為補充國內產業發展之人力需求，引進具有中階技術工作能力之外國人、僑外生，同時也鬆綁旅居海外國人入國許可、定居等辦法，積極延攬優秀的旅外僑胞。留才、攬才雙管齊下，以積極之作法改善當前國內勞動市場供需失衡的情勢，實現產業與經濟永續成長目標，並強化台灣整體之國際競爭力，「新經濟移民法」之通過與實施，值得各界期待。
借鑑歐盟的研究，經濟移民可以作為調節勞動市場短中期供需失衡之策略。長期而言，勞動生產力提升，才是唯一能夠不斷更新、具永續特性的經濟成長來源。不論是挹注在高等教育(供給面)或企業在職訓練(需求面)，對創造就業、促進經濟成長、提高人均所得、改善勞工條件，甚至國家競爭力之提升，都具有正面積極的意義。值得政府進一步作更宏觀、長遠之規劃。
【參考文獻】
葉基仁，2019，《解決國內人才不足與缺工，新經濟移民法與勞動生產力提升要並進》，工商時報，2019年2月21日。
李國安，2015，《IMD 與 WEF 國際競爭力排名之比較分析》，政策研究指標資料庫，國研院政策中心。
Jörg Peschner & Constantinos Fotakis, 2013, “Growth potential of EU human resources and policy implications for future economic growth”, Working Paper 3/2013, Social Europe, European Commission.