專論

 

二、公私部門投資情勢對營造業之影響
 

對於營造業而言，投資案源不外乎來自於政府投資與民間投資，過去營造業視為提振景氣火車頭之角色，主要是營造業積極投入政府投資建設，藉此帶動整體投資含量的進一步提升，吸引更多民間投資加入。不過時至今日，營造業被賦予的定位不限於此，而應是賦予更多的任務與使命，尤其在我國邁入產業結構轉型升級的階段，營造業如何協助並拉抬民間投資氣勢為之重要，因此隨著投資重心的不斷轉移，營造業與民間投資聯動關係已更加緊密。

   

以2013年為分水嶺，在此之前營造業來自於政府投資貢獻之工程收入比重逾三成之多，但在此之後該比重卻是降至兩成左右，畢竟政府投資受限於財政預算拮据之因。也正因考量公部門工程環境陷於僧多粥少的困境，一方面政府開始鼓勵工程產業朝海外輸出，尤其是配合新南向政策，其中已有工程團隊展開策略聯盟之足跡；另一方面因應國際經貿情勢變化與全球供應鏈重塑浪潮浮現，逐漸衍生更多的廠務設備投資需求，迄今更是以半導體行業為投資先驅，因此營造業在工程案源重心已隨之調整，更趨向爭取民間投資機會。

   

縱是如此，政府投資對於營造業工程實績影響力仍不容忽視，尤其是近年來在前瞻基礎建設計畫的帶領下，羅列不少重大公共建設，加上工程契約價金高且計畫期程較長，對於營造業產出投入之提升效果也相對明顯，因此中長期擴大公共建設計畫的工程實績效益更甚於短期工程。另外面對財政預算拮据的情況，政府長年來即積極推動促參引資，並透過法規鬆綁、籌資優惠以及租稅減免等誘因來吸引更多民間機構參與公共建設，藉此減輕政府財政壓力。況且面對資金寬鬆環境，民間機構對於資金用途與配置更有主動考量，尤其在吸引壽險業加入促參行列相當重視，足見未來促參機會之多。另根據近期財政部規劃，2021年促參商機將高達1,600億元之多，其中包括水資源、綠電以及長照等皆為促參重點，對於未來營造業爭取促參工程案源之機會也將增多。

   

至於民間投資不僅對營造業工程實績挹注甚大，同時因民間投資環境情勢的演變，也對於營造業在工程質量、技術工法等能力有同步推升的助益。回顧過去我國經濟係仰賴於代工生產與三角貿易等模式，遂有催生工業區、加工出口區以及產業園區等大型開發案，其對於廠房投資需求主要以標準廠房為重。不過隨著我國經濟結構開始走向高值化發展，且因應氣候環境劇烈變遷，民間企業對於節能減碳議題更為重視，因此也有衍生綠色工廠設立的契機，其中對於綠建築、智慧建築甚至是智慧綠建築等推動逐步明朗，對此營造業在綠色建築工法的精進自然須同步提升。而迄今我國經濟正步入高階製造的階段，尤其是近年來政府極力推動台商回台投資、根留台灣企業加速投資、中小企業加速投資等三大方案，對於數位化、自動化等工業革新格外重要，因此也順勢帶動智能工廠的興起，此係借重創新科技與物聯網應用來達成數位轉型的目標，對此營造業提供智能工廠在機電系統整合優化的廠務項目也將積極投入。

   

另外房地產開發也是民間投資重要的一環，隨著經濟成長、民眾對於居住品質要求升高以及家庭結構的改變，房地產開發觸角也從城鄉建設逐步走向都市計畫來發展，都市化程度越高，集合大樓興建更有如雨後春筍般大量出現，因此面對建商積極投入住宅興建，營造業與建商的長期合作關係也就更為緊密。不過因區域發展失衡，民眾居住地與工作地的來往遷徙漸成常態，基於就近滿足民眾居住需求，政府遂有新市鎮開發的推動，包括林口、淡海以及高雄等地皆有大規模的新市鎮開發持續進行，並不斷提升當地生活機能與周邊基礎建設為先，因此營造業也開始爭取相關案源。然而放眼未來，建築的機能性與功能性卻未必能如實滿足民眾的需求，係因我國人口結構將步入超高齡社會，故基於優化健全都市機能為由，包括都市更新、危老重建等議題也逐漸浮現，並有賴於政府相關政策與配套之推行，從中所釋出的工程商機已然增多，遂成為營造業積極搶進的重點。

 

三、對營造業之敏感性因素探討

 

(一) 營造業價值鏈之變數衡量

   

針對營造業風險評估，首要探討營造業價值鏈以及各階段可能面臨的變數。觀察工程興建由始而終，第一階段是工程規劃，係主辦機關與業主提出並辦理計畫之擬訂，同時針對該項計畫所需預算與工程經費進行規畫編列，故具備統包資質的營造廠商也會參與，此可視為先期作業，並完成基本設計與初步設計；不過該階段所遇變數主要是可行性評估的衍生問題，最常遭遇的問題包括環評結果不如預期、土地徵收作業窒礙難行等，因此對於承辦單位在計畫核定上並無法及早確立。

   

第二階段是工程招標，在計畫書與可行性評估完成之後，即辦理對外招標，針對發包招標作業程序以及方式會有縝密的排定，營造廠商將視狀況遞件投標；不過該階段所遇變數為流廢標情況，係因營造廠商認為該工程標案利潤過低不敷成本，或是考量有其他無法排除的因素，恐影響未來工程執行，因此造成該標案發包不順。第三階段是工程執行，在工程順利完成發包後，進入施工期間，營造廠商須按圖施工，照表排定工班以利工期符合預期，同時針對監造意見進行查核與缺失改善；不過該階段所遇變數為造成工程進度落後的種種因素，其中最為詬病者莫過於工程界面整合困難，此係指工程實務與設計規劃兩者間出現落差，因此影響營造廠商進場情勢。

   

第四階段是工程維護，在工程已臻完工尾聲之際，營造廠商依契約規定辦理結算驗收，另依照主辦機關與業主的其他要求，也會有契約變更追加預算的因應；不過該階段所遇變數為工程展延的影響，造成營造廠商工程尾款遲遲無法順利入帳。第五階段則是履約保固，工程順利結案完工並不代表營造廠商責任結束，畢竟須待使用後一段時間，因應其意見反饋來提供整改與修繕等各項服務；不過該階段所遇變數為履約爭議，營造廠商恐因此陷入工程訴訟的困境。

 

(二)營造業經營環境的風險因子

   

在瞭解營造業價值鏈及其面臨工程變數之後，進一步要探討營造業經營環境最為敏感的風險因子，主要涵蓋材料、人力以及資金等三大層面。首先針對材料方面來說，觀察營造工程材料物價年增率變化(請見表二)，近五年來包括土木工程與建築工程之材料物價走勢呈現漲多跌少，其中又以佔工程材料權重較大的鋼筋、混凝土等兩類物價上升影響最為明顯。

   

不過回顧近五年來鋼筋成本漲跌變化相當劇烈，主要面臨需求端與供給端的消長拉鋸之影響。直至2020年第四季起可見到鋼筋成本開始觸底反彈，且進入2021年初更一度出現飆漲態勢，主要是氣候劇變造成廢鋼進料成本高漲，且為反映運輸成本已然墊高，也會轉嫁至生產成本。而對於營造業來說，鋼筋用料量相當多，倘若該報價變化劇烈，對於工程材料成本控管就會相對困難。對此，營造業係以轉移風險為先，對政府機關有申報工程物價調整補貼，對民間業主則有爭取以成本加成之因應。

   

其次，近年來混凝土成本呈現逐年上升走勢，其因為2019年南部砂石斷料，且受環保規範趨嚴之影響，對於砂石車進場限制較多，也會墊高整體成本。2020年起則因新冠肺炎疫情，造成自中國進口砂石的部分相對困難，加上國內港埠集卸貨處理量能亦受限，連帶造成混凝土報價持續走升。對此，政府為解決營造業之缺料困境，遂有擴大增加其他砂石料源供給之來源。不過諸如上述因應措施已有落實，還是無法減輕營造業面臨材料成本持續上升的壓力。

 

表二  近五年來營造工程材料物價年增率

資料來源：行政院主計總處、台灣經濟研究院產經資料庫整理，2021年4月。

其次針對人力，營造業缺工問題已然是不可逆的結構性衝擊。由於民眾對於營造工地普遍有高危險環境的擔憂，本就難以吸引年輕勞動力進入工地，加上少子化的進行式使得未來可進入工地的勞動力將越來越少，況且技術經驗的斷層已然浮現，對於營造業勞動生產力將構成莫大的威脅。而對於營造業來說，從2017年一例一休勞動新制上路起，就造成營造工地排班調度相形困難。2020年又遭遇新冠肺炎疫情之害，造成缺工的影響更為惡化，勞動人力相當吃緊，不少營造廠商對此怨聲載道。而且細究觀察營造業缺工的來源又以技術工為大宗，主要包括鋼筋工、模板工以及泥水工等，該三類技術工之人力短缺亦反映在勞力成本的大幅增加，相較於2008~2020年營造工程勞務類物價指數增幅達13.02%，該期間鋼筋工、模板工與泥水工之物價指數增幅分別為19.05%、18.57%、13.61%，皆高於整體平均水準，突顯營造業對於技術工人力需求之迫切。對此困境，雖有少數營造廠商調整技術工之輪班制，將有限的人力集中投入，減少因頻繁調度產生的人力投入閒置狀況，不過成效還是有限，並無法完全排除阻礙。

   

至於資金方面，可從兩方面探討，其一是工程預算經費來源，另一則是營運資金取得來源。在工程預算經費方面，以房地產開發為例，營造業向建商請款，該金源係與建商在土建融資申貸有關，因此任何影響建商土建融資水位變化之因素，皆會對於營造廠商工程資金到位出現狀況。而根據中央銀行的統計資料顯示，近年來建築貸款餘額呈現逐年上升走勢，尤其是2019~2020年連續兩年有兩位數成長的優異表現，主要是資金活水充沛，且建商看好房地產開發前景，故對於申辦建築貸款態度趨於積極，因此對於營造業來說，理應無工程資金延遲交付的情況。不過值得留意的是2020年12月中央銀行出手祭出信用管制措施，對於房市投資投機氣焰予以打壓，除針對自然人、法人等購置住宅貸款規定有增加諸多限制，同時也直接針對建築貸款相關規定有所緊縮，尤其是在餘額貸款限制，一旦建商餘屋量水位升高，爾後得申辦建築貸款的額度即隨之下降，因此也將造成營造業在工程資金到位之風險。

   

其次在營運資金取得，係因營造廠商為承攬工程標案，需要自行繳付押標金、保證金與保固金等，且依據工程逐層分包的產業特性，針對下游分包也需要編列發包工程款以供運作，因此流動資金充沛與否攸關其工程業務進展，對此營造業即須要向銀行申貸相關資金，以利手中各工程項目之推進。同樣根據中央銀行的統計資料顯示，2020年底全體銀行對營造業放款餘額年增13.2%，該增幅之大已是十餘年來罕見，係因營造業工程需求確實增多，故銀行對於營造業放款態度趨於開放。不過值得留意的是該類資金係以週轉金之名目為大宗，但實際上週轉金佔整體放款餘額比重卻是降至六成左右；反倒是以購置不動產為名目之資金需求逐漸成為營造業之資金用途，係因營造業紛紛跨足房地產開發，甚至更可見到部分廠商以營建開發為主要業務，手中個案也未必是自家營造團隊所負責，突顯資金用途的質變。對此，營造業在資金風險就並非僅止於工程，尚須考量其他業務情勢變化。

貳、營造業經營現況
 

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重點觀察

1. 公建民建齊心投入，2020年營造業景氣成長擴張

2. 在建工程仍充沛，估計2021年首季營造業景氣續成長

3. 公建投資超前部署奏效，工程採購發包質量精進

4. 房建新建開工氣勢大增，在建工程推進速度趨快

5. 高端機電系統整合與水資源工程的商機更為突出

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一、2020年營造業景氣表現

  

根據表三所示，有別於2016~2017年營造業景氣表現不振，自2018年起營造業景氣已步入成長循環，且各細項產業銷售額年增率皆維持正成長。縱使2020年因新冠肺炎疫情而加深了營造業在供給端的壓力，缺工缺料的影響持續放大，但由於工程需求增幅更為可觀，無論是公共建設發包執行或是民間投資新建擴建投入等，投資氣勢為之高漲，並未因疫情變化所阻擾，且營造廠商對於缺工缺料問題也有調整工程組合之其他因應，優先集中工程資源在進度相對超前的工程項目，因此對於整體工程實績貢獻有較大的回報，反映在2020年營造業銷售額年增率放大至8.15%。

   

另外因疫情之故，來自於公共建設投資的挹注反倒意外增多，主要是政府考量過去因SARS事件因未能肩負擴大公建提振經濟之責任而衍生不少問題，因此面對此次疫情來勢洶洶，遂有提前因應並展開超前部署，要求各主辦機關擴大盤點並加速發包執行，無論是發包量以及執行效能皆有不俗的表現，故對於營造業景氣推升甚多。再者從2018、2019年的美中貿易戰掀起以來，已有驅動全球供應鏈重塑的契機，不同於過去視中國為主要生產基地，基於生產分散為由，加上考量中國投資環境大不如前，遂有台商開始調整海外生產布局，其中更在政府極力推動台商回台投資之政策下，引導國內廠建投資需求逐步升高，從中也衍生不少廠房興建、廠務設備安裝等工程商機。而觀察近年來房地產開發情勢亦相當熱絡，房市景氣雖一度因疫情而動搖，但在國內疫情獲得控制後，使得房地產開發腳步已跟進啟動，加上低利率環境依然，吸引更多建商投入推案增量行列，因此營造業在爭取建築工程案源與工務配合情況也相對較佳。

   

另估計2021年首季營造業景氣持續成長，係因營造廠商在手工程訂單依然較多，且部分工程標案正進入高峰期，對其工程收入貢獻仍較多；縱使缺工衝擊持續放大，但有賴於營造廠商持續調整工務來維持整體業績，尤其是在廠務工程配合程度更為緊密，加上民間業主也有提供必要協助來填補人力缺口，以利工程執行進度維持較佳的狀態，因此該期間營造業營運動向仍具支撐。

表三  營造業及各細項產業之銷售額年增率概況

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資料來源：財政統計資料庫、台灣經濟研究院產經資料庫整理，2021年4月。
 

二、公共建設發包執行動向

   

根據公共工程委員會的統計資料顯示，2020年列管公建計畫完成決標金額年增率達15.54%，雖與基期低有關，但受惠於政府對於公建採取超前部署之作為，加上工程採購發包之全生命週期管理措施奏效，使得整體工程發包量能明顯增多，其中更有為數不少工程標案契約價金較大的個案，對於營造業在參與公共建設標案方面多有助力。另外不單是工程發包釋出規模之增長，同時針對工程招標決標之品質要求能否兼具亦相當重要，此從列管公建計畫決標價與底價之差距可見端倪。有別於2016年決標均值低於底價均值達10個百分點，2020年在政府積極擴大統包採購以及優先辦理最有利標制度之下，使得低價搶標的陋習有獲得部分舒緩，反映在決標均值低於底價均值之差距已然收斂至6個百分點左右。

   

在工程採購發包質量同步提升之下，後續猶須關注工程執行進度變化，倘若工程執行進度優於預期，對於營造業在工程驗收請款入帳的表現亦更為明確。以列管一般公建計畫(不包含前瞻基礎建設計畫)之年度達成率來看，往年政府多以年度達成率95%來訂定目標，2020年之年度達成率則是衝高至97.3%，並創下歷史新高紀錄，足見政府各主辦機關對於預算消化速度明顯加快，在依循政府擴大公建之使命下，遂有積極落實加速發包、加速開工、加速完工與加速復工等工作。之所以執行進度相對超前，係有賴於政府採取不定期滾動式檢討並巡視各處工地，同時針對執行進度未達預定目標之標案進行專案管理加強監督，以利及早排除工程阻礙。

   

不過觀察個別公共建設計畫執行表現仍有不小的差異，因此對於承攬公共建設標案的營造廠商來說，其工程實績貢獻也有強弱之別。而其中包括捷運三鶯線、捷運萬大中和線等工程興建將開始步入主體階段，且本身執行進度相對順遂，故對於未來負責該項工程之統包商與分包商工程收入認列助益甚多。另外包括淡江大橋及其連絡道路新建、台南鐵路地下化工程等也有進行各項基礎結構工程，在工程阻礙排除之後，後續進展可期。反觀部分重大公共建設計畫執行進度不如預期，例如桃園機場第三航站區建設係因工程設計過於複雜，非單一承包商可以負擔，故屢屢陷於流廢標窘境。至於離岸風電計畫雖在陸域工程表現相對順遂，但因水下基礎建設進度無果，加上技術壟斷在國際團隊手中，包括人力與機組並無法順利到位，故海事工程表現未盡理想。由此可知，營造廠商在公共建設執行情勢不盡相同，其工程風險亦須個別檢視。

 

三、建築物總樓地板面積變化

   

根據內政部營建署的統計資料顯示，2020年核發建築物建造執照總樓地板面積年增率放大至12.4%(請見表四)，係因資金活水充沛，市場游資陸續流向投資市場，不單是證券市場受惠，房市投資氣氛亦隨之增溫，進而帶動房地產投資需求成長，對此建商在住宅推案與申請建照的態度更加積極。另外因疫情之故，民眾消費慣性改變，且配合防疫規定使得民眾居家時間拉長，進而衍生出宅經濟商機，其中最大的改變莫過於網購、外送等需求明顯成長，故為因應此波商機，可見到零售通路與電商對於倉儲物流服務擴充相當積極，自然對於大型物流中心的興建更是投入不少經費，此亦成為推升廠房新建的重要一環。再者台商回台投資浪潮一波波的襲來，其中有不少企業考量合適場址與可供開發利用之土地取得相對困難，遂有針對本身閒置廠房有進行資產活化用途，更遑論有不少企業正值二代接班的銜接期，企二代對於總部營運中心設置另有其他規劃，因此也會驅動更多廠辦、商辦等新建投資需求。

   

2020年建築物開工總樓地板面積年增率也躍升至16.4%，並追隨新建腳步投入，係因疫情對於房地產開發影響有限，加上國內疫情獲得控制，也能消除開工疑慮，建商與業主對於開工態度轉趨積極，尤其是下半年因房市交易需求熱絡，促使部分建商縮短開工前之進場作業時間，希望在缺工問題持續惡化之前，在確保現有人力無虞之前提下，有提前開工的準備。而其中在廠房之開工面積增幅相當強勢，無非是有強力的業主撐腰，針對缺工的部分有喊價增聘更多勞動力，加上廠房工程工期相對較短，只要在初期勞動力需求較大的工程項目可以順利完成，爾後中後段之工程興建進展亦可望趨順遂，因此廠房工程開工率更甚以往。

   

2020年核發建築物使用執照總樓地板面積年增率為6.6%，一改2016~2019年連續四年負成長之窘境，此番轉正之因亦與住宅交屋潮集中、大型商辦陸續結案收尾等因素有關，對此在建工程乃至於接近完工前之各項工務投入量相對增多。而其中住宅完工面積之止跌回升，也有部分與先前遞延完工已加緊消化有關。至於商辦完工面積大幅增加，除與基期較低有關之外，亦有過去其他建築用途轉作商辦用途之工程投入挹注；縱使疫情造成我國百貨商場、旅館飯店等經營相對艱辛，但還是可見到若干指標個案有相繼完工之表現，無非是看好未來在國旅市場商機之因應佈局，以及商用不動產收益率之增值空間。

   

綜言之，2020年建築市場工程進展相對熱絡，其中包括廠房、商辦等各階段總樓地板面積增幅又明顯高於住宅，因此對於營造業來說，其建築工程重心也有如此變化，遂對於工程資源集中於廠房、商辦等項目。
 

表四  各階段建築物總樓地板面積年增率之變化

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資料來源：內政部營建署、台灣經濟研究院產經資料庫整理，2021年4月。
 

另外與建築市場攸關的議題亦值得關注，首先是社會住宅興建推動已是共識，係配合政府居住正義政策之推行，且根據社會住宅戶數區域分布，又多集中在北部地區，佔全台比重逾七成之多，其中包括台北南港玉成、新北中和安邦等社會住宅個案已陸續於2020年進入開工階段，用戶數規劃甚多，釋出工程商機不容小覷。另外2020年9月行政院已核定社會住宅興建計畫第一次修正，其中針對土地取得、補助對象與經費項目等有提供必要協助。而社會住宅興建計畫自2021年起已邁入第二階段(2021~2024)，預計將完成12萬戶住宅，包括直接興建8萬戶與包租代管4萬戶，其中興建項目將納入長照、托育等機制來構建更完善的居住空間，未來將進一步實現青銀共居的理想。由此可知，未來營造業在社會住宅工程興建的範疇將隨之放大。

   

其次為都市更新，自2012年台北文林苑事件起，造成都更牛步化現象。所幸爾後政府持續加強溝通與完善都更制度，尤其是2019年5月公布都市更新建築容積獎勵辦法，將獎勵容積內容予以明確化，同時也新增其他獎勵誘因，使得都市更新體制更趨完善，因此對於都更個案的成功率提升有不小的助益。截至2021年1月底，全台辦理都更件數即逾1,300件之多，有近八成是集中在北部地區。值得關注的是政府為加速都更腳步，針對高風險建築物之都更執行有所加強，主要是2020年底已有研議修法來動用公權力介入，落實釘子戶代拆程序，因此營造業對於高風險建築都更之工程商機多有期待。

   

最後則是危老重建，根據內政部營建署的統計資料顯示，2020年底全台老宅(屋齡逾30年者)之比例高達49.2%，其中又以台北市70.3%最高，突顯屋齡老化程度之深。若以建築結構區分，其中在加強磚造構造之比重仍有近兩成左右，係因中南部地區多為透天厝，結構安全堪憂；縱使有近七成構造為鋼筋混凝土，但其中卻有為數不少是無法符合現今建築耐震之規定，畢竟在921地震前之建築工法箍筋方式相對鬆散。對此，無論是屋齡或是建築結構來說，皆有改建的迫切性。但如此龐大的建築量體要一次性的辦理都更來完成有其難度，單就住戶意見整合恐就需花費不少的時間，因此權宜之計係提出簡易都更之策，此即為危老重建之起點。另為鼓勵民眾主動參與危老重建，2020年4月立法院三讀通過都市危險及老建建築物加速重建條例修正案，容積獎勵時程延長至2025年落日。不單是如此，政府為擴大改建工程效益，也有提出其他誘因來鼓勵住戶整合鄰地共同加入改建行列，讓改建從點到線，進而到面的一步步構建。

 

四、其他工程商機議題探討

   

根據經濟部統計處的統計資料顯示，2020年前三季製造業固定資產投資額年增率雖僅為4.33%，係因2019年近三成幅度之增長已使基期大幅墊高，不過在2020年疫情陰霾壟罩之下，製造業投資續增已然有不俗表現，而細究觀察其中與半導體供應鏈的投資需求推升最為攸關，無非是看好未來在5G、AI以及高效能運算等應用商機將大幅湧現，遂激勵半導體供應鏈廠商陸續擴大資本支出。對於營造業來說，從中所釋出之廠務機電系統整合工程自然相當可觀。從台積電、聯電等半導體大廠陸續拉高資本支出水位可見一斑，且不僅有半導體設備廠商之加入，其供應鏈投資鏈結觸角更是延伸至上游材料端，例如化學材料大廠台塑在2020年9月宣布將在高雄林園興建廠房，主要供應半導體先進製程投產之用，因此營造業在廠務工程進展亦將追隨半導體供應鏈之投資擴張腳步來向外延伸，未來工程合作關係更趨緊密。

   

另外根據內政部的統計資料顯示，2020年我國建物買賣移轉件數年增率放大至8.8%，顯示全台房市交易氣氛頗為熱絡，房市景氣相對韌性，不畏疫情之擾，此係有賴於央行降息救市，房貸利率直降，使得民眾購屋負擔相對減輕，加上不動產保值特性更加彰顯，也有促成不少交易案，更遑論在台商回台投資之下，高資產人士回台置產的意願升高，對於房市交易熱度提升有所助益。正因房市交易熱度直升，使得民眾交屋後之室內裝潢裝修工程需求也同步增長。況且因疫情之故，民眾居家時間拉長，對於居住環境品質要求更多，因此會有若干輕裝潢的布局。另外受惠於台股屢創新高，投資收益豐碩，民眾對於耐久財消費需求增加，故對於裝潢工程預算也會多增加。由此可知，營造業在裝潢工程之接單量以及工程契約估價水平皆有提升。

   

面對氣候異常變化，中南部地區降雨機率本就不樂觀，加上近年來也無颱風襲台，造成上游集水區乾涸現象越加惡化，對此政府積極投入水庫清淤作業。不過當氣候變遷已成常態，治水工程應當有更積極的思維，不能僅是仰賴久旱逢甘霖的被動作為，在上游集水成效不可預期之前提下，爾後針對中下游的水資源工程投入亦須加緊投入，並涵蓋節流、調度以及備援等對策(請見表五)。而其中在節流的部分主要針對減漏以及廢水回收等部分來著手，故對於營造業來說不僅有機會爭取到更多老舊幹管汰換的工程標案，同時對於民間企業在水資源回收系統建置方面也能夠提供必要協助。至於調度方面則是聚焦在聯通管的銜接，藉此落實北水南引的措施，而根據水利署規劃未來將於西部地區增建17條聯通管，將北中南三地之水庫引水進行串接，藉此新建工程將十分浩大。另外在備援的部分首重於機動性的取水，例如海淡廠及其機組的增設，儘管投資成本較高，但仍不失其對策，因此在設備端衍生之工程商機也是營造業密切關注重點。
 

表五  我國水資源工程商機之總覽

資料來源：水利署、台灣經濟研究院產經資料庫整理，2021年4月。

參、營造業展望與挑戰
 

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重點觀察

1. 開工條件受限將使2021年營造業景氣成長趨緩

2. 多數營建業廠商對於未來景氣研判將轉趨謹慎保守

3. 營造業將聚焦高值化與供應鏈整合衍生之投資機會

4. 營造業對低價搶標、利潤稀釋、缺工等問題仍關注

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一、2021年營造業景氣展望

 

預估2021年營造業銷售額年增率收斂至3.77%，營造業景氣轉為成長趨緩走勢，除與基期墊高有關之外，在工程動向也因工安事件、政策改革以及工料供給失衡等因素而受到影響，使得營造業在工程實績增速有所放緩。根據國內各大預測機構顯示，2021年我國經濟表現仍將相對突出，經濟成長動能延續，在此前提下，要進一步刺激公共建設與擴大各機關盤點的動機就不免相對薄弱，其投入力道自然不如2020年有公建超前部署加持之表現。更何況因台鐵近期重大工安事故，使得民眾對於公共工程採購招標作業多有質疑，亦突顯工程環境仍有不少的弊端，甚至是對營造業與公部門承辦單位之不法利益關係也多有詬病，遂影響工程品質，因此預料未來政府對於工程品質的要求將更首重於工程增量，對此公部門發包執行速度將相對放慢，力求步步精準到位並避免憾事一再發生。

 

其次是房市管制的進一步延伸，在2020年底行政院頒布健全房地產市場方案之後，迄今已有偕同各主辦單位包括央行、內政部、金管會等共同出手來祭出相關房市調控措施，甚至在2021年3月中旬也已通過房地合一稅2.0，修法影響層面隨之放大，屆時對於房市景氣恐將經歷一段調整期，難免對於未來房市推案、新建開工等表現有所影響，營造業自當無法置身事外。另外更須憂心的是工料供給失衡的現象有增無減，儘管2020年營造業可以透過工程與工期之調整來轉移工料短缺風險，但隨著該失衡情況之惡化，調整作為成效恐將遞減，縱使政府已出手進行改善，但短期內仍難有解決之效，因此該衝擊對營造業影響將於2021年起開始浮現。

 

另針對營造業各細項產業景氣表現來說，預估2021年土木工程業景氣轉為小幅成長，一改過去三年相對突出之表現，係因對工程資質要求升高，加上前瞻建設計畫有預算重分配之衍生影響，對於土木標發包執行情勢就不如過往顯著，因此工程款認列增幅相對收斂。預估2021年建築工程業景氣尚可溫和成長，儘管增幅亦趨緩，但由於在建工程訂單尚屬充沛，加上營造廠商已將重心移至更明朗的廠辦商辦等工程興建項目，另對於社宅、都更危老等個案也有積極參與，因此住宅改建工程商機仍具潛力，此未受房市調控之影響。預估2021年機電管道工程業景氣延續強勁成長走勢，係因產業結構轉型升級的驅動力是仰賴於高端廠務投資之協助，尤其是在邁入5G時代下將衍生更多數位化的應用，對於網通電信工程之工程案源亦更為清晰，更遑論在高階製造運轉下之先進製程產能擴充需求相對迫切，對於機電系統整合工程之配合也更加緊密。預估2021年最後修整工程業景氣僅微幅成長，畢竟受房市管制措施影響，全年房市交易量能僅以持平看待，加上投資客與投機客的相繼退場，對於住宅交易所衍生之裝潢裝修工程需求不免有所抑制，所幸在商用裝潢領域仍可受惠於宅經濟需求成長。預估2021年其他營造業景氣僅以持平視之，因基期墊高，更重要的是該細項產業是營造業缺工衝擊最為直接之所在，加上部分建材進料成本已高，造成分包利潤壓低，因此並沒有積極進場開工的意願，工期相對拉長，對其工程款到位亦相對延遲。

 

二、對營建業氣候測驗點走勢之綜合研判

 

根據圖一所示，2021年1月營建業氣候測驗點回落至107點，儘管仍處於相對高檔水準，不過自2020年10月達到高峰之後，已是連續三個月呈現轉折下滑走勢，顯示營建業廠商對於未來景氣研判有趨謹慎保守。而其中對於營造業廠商來說，係因面對鋼筋成本飆漲，加上缺工問題持續惡化，對於未來工程新建開工進展不免有所存疑。而對於不動產業者來說，無非是關注在房市調控改革之變數影響，對於未來房市前景也有產生若干不確定性。對此，多數營建業廠商對於景氣看法不若先前之積極樂觀。
 

資料來源：台灣經濟研究院產經資料庫整理，2021年4月。

圖一  營建業氣候測驗點走勢圖

 

三、未來營造業之挑戰與因應

  

根據內政部營建署的歷年調查資料顯示，營造業廠商面臨挑戰不外乎與低價搶標、工程利潤稀釋以及缺工等問題最為關切(請見表六)。儘管政府對於工程採購方面有針對巨額標優先辦理最有利標方式來解決低價搶標的陋習，也確有收到一定成效，但此僅是大型營造廠商相對受惠，反觀因工程逐層分包的產業特性，使得下游分包商在承攬工程標案方面還是有感受到同業間的低價搶標壓力。另外針對工程契約價金過低且不足以反映實際市場狀況的部分，政府雖有同意工程契約得視狀況加以修正，尤其是針對建材成本劇烈變動之影響，已有訂定工程物價調整補貼之措施，但營造廠商對於相關措施之實際反饋還是有所存疑，尤其是在工程收入遞延入帳影響較大的前提下，恐將造成營造廠商資金調度有所不及，反倒使得工程利潤稀釋。另外營造業高喊缺工，並希望政府能夠擴大外籍營造工之編制額度，但由於政府考量移工政策層面相對錯綜複雜，加上海外疫情仍為嚴峻，也不適宜過度放寬限制，因此缺工的影響依然存在。由此可知，營造業廠商針對長年面臨挑戰雖有提出訴求與回應，但礙於產業經營環境之特殊性，要完全解決問題並非一蹴可幾。

營造業廠商面臨挑戰與因應  表六

資料來源：內政部營建署、台灣經濟研究院產經資料庫整理，2021年4月。