專論

碳費開徵與綠色通膨：潛在影響及對策分析 (今日合庫)
方俊德
2024/09/01

本文刊登於今日合庫，2024年6月，第582期

前言

氣候變遷引起的擔憂日益受到關注，使得碳定價成為焦點。由於2023年有望成為有史以來最溫暖的一年，碳定價越來越被視為減少碳排放的關鍵工具。碳定價方法係透過增加溫室氣體排放的成本來鼓勵污染者減少使用煤炭、石油和天然氣等造成全球暖化的主要來源。這一方法被廣泛認可並被認為是有效的。碳定價的目的是解決二氧化碳和其他溫室氣體排放造成負外部性，碳價格通常採用碳稅/費或碳排放交易(ETS)的形式。雖然許多國家已開始對二氧化碳設置價格，但這仍不足以減緩氣候變化的影響。

根據世界銀行2023年的《碳價現況與趨勢報告》指出，有39個國家實施的73個碳定價倡議。當中，碳稅占37個，ETS占36個。大多數實施的倡議多為已開發經濟體所主導，然碳定價倡議在阿根廷、中國、哥倫比亞、印尼、墨西哥和南非等開發中經濟體也很活躍。儘管這些措施數十年前就已引入，但價格過低無法防止氣候變化，且僅涵蓋特定部門。因此，只有23%的溫室氣體排放有涵蓋到碳定價倡議，碳稅占溫室氣體排放的6%。對於氣候變化的擔憂以及一些政府財政空間的大幅縮減，將進一步推動它們尋找額外的收入來源。ETS和碳稅越來越被視為提高收入並支持能源轉型的有效工具。來自排放交易體系和稅收的碳權收入在2022年成長超過10%，達到約950億美元。

為如期推動碳費徵收，台灣的環境部於2023年12月底發布「碳費費率審議會設置要點」，並提出碳費收費辦法草案，規定年排放量達2.5萬公噸二氧化碳當量(CO2e)的電力業及大型製造業為收費對象，自2024年開始，碳費收費對象的溫室氣體年排放量就會被納入計價，為台灣邁入排碳有價時代揭開序幕。此外，環境部已於2024年4月29日預告「碳費收費辦法」、「碳費徵收對象溫室氣體減量指定目標」、「自主減量計畫管理辦法」等三項碳費相關子法草案，明訂收費對象與計費機制，讓收費對象及早規劃減碳措施與路徑的重要指引，不過對於碳費徵收費率仍尚未討論。

在高通膨的情況下，較高的碳價格可能會刺激消費者價格，造成政策困境。央行在此情景下面臨著控制通膨或促進綠色投資的難題。然而，緊縮貨幣政策以降低通膨可能會阻礙脫碳的步伐。此外，在家庭和企業已經因通膨而苦苦掙扎時，實施脫碳措施的政治可行性也變得困難。因此，本文將透過前人文獻研究來分析碳定價對通膨的影響，以及更高的碳價是否會加速通膨，這種情況可能持續多久，以及有哪些政策可以幫助緩解這種通膨性的衝擊？

碳定價對通膨影響有限

碳定價的目標是捕捉溫室氣體的外部成本，如對作物的損害、由於高溫和乾旱導致的醫療成本，以及因洪水造成的財產損失。透過提高化石燃料能源的價格，碳定價推升能源和電力價格，進而鼓勵轉向更清潔的能源。

碳定價透過提高能源價格來影響供需，但方向相反。在供應方面，生產成本上升助長通膨，導致生產減少。企業預期碳價上升時，可能調整生產量或提高價格。隨著更多企業參與，通膨影響更為顯著。在需求方面，高碳價對家庭收入和企業利潤造成負面影響，減少了消費和投資，對通膨產生壓力。因此，兩股力量在相反方向上影響通膨。

能源通膨影響可能較大，因為能源需求彈性低且價格靈活性有限。特別是對於中小型企業和低收入家庭而言，轉向更清潔的能源可能需要更長的時間。在短期內，他們對化石燃料的消耗變化有限。同樣地，企業在可用和負擔得起的技術情況下才會轉向更清潔的能源。否則，他們可能會提高產品價格以彌補生產成本的增加。Fabra和Reguant(2014)(注1)研究歐洲碳排放總量控制與交易計畫推出前後的西班牙批發電力市場，結果發現排放成本對電價的轉嫁率平均高達 80%。這意味著排放成本每增加一歐元，批發電價平均上漲80美分以上，而企業僅承擔20%的成本上漲。他們也發現，在高需求時期，當企業不受動態成本考量時，企業更有能力轉嫁成本。

與此同時，對更乾淨能源需求的激增可能會推升礦產價格，形成綠色通膨。對鋰、鋁、鈷等關鍵礦物的需求將大幅增加，而供應將不會以相同的速度調整。事實上，能源轉型所需的鋰、鈷等關鍵礦物的供應高度集中在少數幾個國家(如表一所示)。此外，這些礦物的生產是一個冗長的過程。因此，關鍵礦物的價格可能會迅速擴大。化石燃料價格和稅收的增加在短期內不會擴大綠色部門，但將提高能源效率的使用。自2016年以來，鋁、鈷、銅、鋰、鎳與銀的價格已較之前上漲不少，特別是鋰與鎳價格漲幅較大。由於各國爭相確保鋰供應(對電動車電池至關重要)，鋰價格已經飆升，在2022年達到歷史高位，然受到中國電動車市場爆炸性需求不再，加上供給卻持續在成長，2023年全球的鋰產量成長23%，包括南美阿根廷等地新的生產計劃都已經快速開展，使得鋰報價走低(如表二所示)。

表一 2023年關鍵金屬產量占比

單位:產量占比(%)

資料來源: Mineral Commodities Summaries, 2024

表二礦物價格指數趨勢(2016=100)

資料來源:鋰資料來自於statista，其餘礦物資料來自於IMF DATA Primary Commodity Price System

整體而言，最新的研究顯示碳定價對通膨的影響是有限的。碳定價對通膨的影響是溫和的，因為對商品和服務的總需求下降有助於緩解供應震盪的通膨後果。Konradt和Weder di Mauro(2022)(注2)發現，對歐洲和加拿大來說，碳稅的通膨影響僅限於整體通膨，但不會影響到核心通膨，碳稅對於嚴重不利經濟後果和「綠色通膨」的擔憂可能被誇大。McKibbin等人(2021)(注3)在歐元區發現，碳稅對整體通膨的影響有限，但對核心通膨(不包括食品和能源價格)的影響往往是負面的。故碳稅主要影響相對價格而非整體物價水準。

碳費/稅對通膨的影響取決於碳定價工具、覆蓋範圍和基準價格

在工具選擇方面，根據OECD國家的數據，Moessner(2022)(注4)使用1995 年至2020年35個OECD國家的數據，研究碳定價如何影響通貨膨脹。研究結果發現，每噸二氧化碳當量 ETS 價格上漲 10 美元，會導致能源 CPI 通膨增加 0.8 個百分點 (pp)，整體通膨增加 0.08 個百分點，但對食品和核心 CPI 通膨沒有顯著影響。研究還發現，每噸二氧化碳當量增加 10 美元的碳稅會使食品 CPI 通膨增加 0.1 個百分點，但對能源 CPI 通膨、整體和核心 CPI 通膨沒有顯著影響。

在覆蓋範圍方面，覆蓋範圍在不同國家之間存在顯著差異—例如，烏拉圭實施的碳稅僅涵蓋汽油，而新加坡的碳稅適用於約80%的國家溫室氣體排放。一個國家擴大碳定價的覆蓋範圍越廣，其影響可能越大。有限的覆蓋範圍將緩解通膨影響，但也將削弱碳定價的政策效力。

在價格水準方面，同樣地，碳價格的大幅急劇上升可能會引起更多的通膨壓力。在這種背景下，國際貨幣基金組織(IMF)主張建立一個國際碳價下限(ICPF)協議，呼籲世界上最大的排放國(美國、歐盟、中國、印度、加拿大和英國)根據其經濟發展水準支付每噸碳25~75美元的底價。然而，該機制有三個主要困難，第一這項努力將主要由新興國家(中國、印度、俄羅斯、沙烏地阿拉伯、南非、土耳其)承擔，其國家自主貢獻(NDC)目前相當於隱含碳價格，遠低於設想的底價。相反地，75美元的底價低於最發達國家自主貢獻中隱含的碳價格。處於不同發展水平的國家之間價格下限的差異將導致碳洩漏，而犧牲那些擁有最雄心勃勃的氣候政策的國家的利益。由於脫碳可以透過碳定價、監管和/或補貼來實現，因此出現如何考慮非定價措施的隱含價格的問題。根據PwC和WEF(2021)(注5)看法，IMF的提案可減少高達 12.3% 的排放量，如果廣泛採用 ICPF，排放活動轉移到碳價格較低的地區的風險很小，報告顯示沒有任何單一手段能夠單獨解決氣候危機，但碳定價可以發揮重要作用。

碳定價引起的通膨在長期內將逐漸減緩

然而不採取任何行動的代價更為昂貴，還將助長氣候通膨。極端溫度和天氣事件(洪水、乾旱)還將極大地影響供應和需求，助長通膨。例如，2022年歐洲夏季的極端高溫使該地區的食品和整體通膨率分別上升0.7和0.4個百分點。在2035年預計的升溫情景下，相當極端事件的影響將增加50％(Kotz、Kuik、Lis和Nickel，2023)(注6)。

隨著氣候風險的增加，保險費用也在上升。氣候災害的頻率和嚴重程度不斷增加，迫使保險公司提高費用以應對基礎設施的損壞和破壞。以佛羅里達州為例，該州的年度財產保險費用已經達到平均4,231美元，幾乎是全國平均水平的三倍。預計在接下來的一年中，這個數字將再增加40%。

隨著保費上升，保險需求可能會受到壓縮，尤其是對於保險公司不願承保的特別危險地區。人們通常低估嚴重氣候事件發生的可能性和影響，並且常常依賴政府來賠償損失，從而忽視購買保險的必要性。因此，隨著保費增加，保險的覆蓋範圍可能會變得更為有限。這擴大了氣候保險的差距，可能會對經濟復甦造成阻礙，甚至引發通膨。氣候保險的差距已經相當明顯，僅有少數氣候相關災害的損失得到賠償，這使得經濟活動難以快速恢復到災害前的水準。因此，保險覆蓋率的降低可能會加劇經濟損失，延遲復甦，進一步增加通膨壓力。

隨著時間過去，碳價格的通膨影響將減輕。透過促使轉向較少碳密集的能源來源，碳價格政策旨在逐漸降低清潔能源的相對價格。McKibbin等人(2021)(注7)發現，1985年至2020年間歐元區的碳稅在中期(三至五年)內對通膨僅產生暫時效應。預計實施具有30%排放覆蓋率的40歐元碳稅將在同一年內導致整體CPI上升0.3個百分點，平均在接下來的兩年內上升1個百分點，並在接下來的三年內平均上升0.3個百分點。由於企業預見到能源價格的長期上升，它們透過減少投資調整生產，從而在短期內產生衰退。這導致短中期內通膨急劇上升，隨著企業將更多資源分配給高效能源使用以提高生產力，通膨效應逐漸消失(Airaudo、Pappa和Seoane，2022)(注8) 。

能源組合將決定企業對能源價格波動的敏感程度。此外，企業的褐色能源和電力消耗水準也將影響其對能源價格的反應。那些電氣化水準較低且對化石燃料依賴較高的國家和行業將對較高碳價格更加敏感。例如，在2022年，歐洲的化石燃料在總能源供應中的份額占70%，北美為80%，亞太地區為83%。這使得該地區對較高碳價格的影響更加脆弱。農業和運輸等行業可能會受到最大影響，因為它們將繼續大量依賴化石燃料，並且在短期內實現對某些車輛類別的電氣化是不現實的。

通膨預期還將影響碳價格通膨影響的程度和時間。具有前瞻性預期的企業將預測較高碳價格的影響並將其轉嫁到最終價格。因此，較高碳價格實施的最初幾年將更加通膨。然而，具有後瞻性預期的企業將使用現在和過去的資訊做出決策，可能延遲對通膨的影響。碳政策衝擊對通膨預期產生了相當大且正面的影響。正如Hensel等人(2023)(注9)所證實的，法國低能耗企業在1999年至2019年間相對於高能耗企業對較高的碳價有較大反應，這是因為有較高的通膨預期。如果貨幣當局無法鞏固通膨預期，貨幣政策降低通膨的有效性可能會受到損害。

行動越早越好。能源轉型已經啟動，但這還不足。根據歐洲央行2023年的壓力測試，企業和家庭將從更快和有序的轉型中受益。儘管快速轉型最初需要更大的投資和更高的能源成本，但中期金融風險會顯著減少。在推進轉型的晚期，銀行可能預期到2030年其信貸風險將增加超過100％，而在加速轉型中，這一增幅僅為60％。

貨幣政策的角色：確保朝著更綠色的未來實現有序轉型

氣候變遷不僅將對價格和金融穩定產生影響，而且會對貨幣政策造成挑戰。預計氣候變遷將增加極端天氣事件的頻率和影響，這將對供應和需求造成震盪，進而影響價格。此外，氣候變化也將成為金融風險的一個來源，因為中央銀行的資產負債表受到氣候風險的影響，從而影響中央銀行實現價格和金融穩定的能力。

貨幣政策在緩解碳價對通膨衝擊方面扮演關鍵角色。貨幣政策需要在穩定通膨和確保產出之間取得平衡。然而，如果能源價格上升對中期價格穩定構成風險，中央銀行將無法忽視這一情況。持續上升的能源價格也可能有助於解除通膨預期的鎖定。因此，一個可靠的貨幣政策對於維持通膨預期在中央銀行的目標之內以及緩解通膨壓力至關重要，這有助於避免通膨螺旋和無序轉型。許多中央銀行已經開始調整其貨幣政策，以應對氣候風險。例如，歐洲央行致力於在應對氣候變化方面扮演積極角色，而美國聯準會則堅持其旨在實現最大就業和價格穩定的使命。

此外，央行可以充當催化劑，促進向更綠色經濟的轉型。除了確保價格穩定外，央行擁有不同的政策工具來促進向無碳經濟的轉型。央行可以實施強制性的氣候風險披露規則，對銀行的資產進行與氣候相關風險有關的壓力測試，並使銀行向高碳排企業放款變得更加昂貴。在購買企業和公共債券的同時，央行目前更青睞高碳行業的大型企業，因為後者更有可能進入並在債券市場發行。為了抵消這種偏見，央行可以根據氣候標準將其風險暴露傾斜向排放較少的行業。例如，歐洲央行已經開始將其資產購買傾斜向氣候評分較好的公司。中國和日本為綠色信貸和債券提供優惠利率(如表三)。

在通膨壓力下，央行面臨控制通膨或促進綠色投資的困境。透過緊縮貨幣政策以降低通膨，央行最終可能減緩脫碳的步伐，因為資助綠色技術將變得更加昂貴。但是，未能及時解決通膨問題也可能導致通膨螺旋，危及綠色轉型。但綠色轉型只有在價格穩定的情況下才能蓬勃發展。高通膨就像對投資的一種稅收，因為它提高資本成本，創造不確定性和扭曲，可能會阻礙投資。高通膨需要及時降低，以避免通膨預期並產生通膨螺旋。

表三各國中央銀行對於綠色轉型的政策工具

資料來源: ICC (2023), Carbon pricing and inflation: a dilemma?

財政政策的角色：緩解對弱勢家庭和企業的影響

積極的財政政策亦可以緩和通膨的影響。據歐洲和加拿大的經驗，Konradt和Weder di Mauro(2021)(注10)發現，通膨的最大影響將發生在不回收碳稅收入的國家。事實上，將碳價定義的收益重新分配給最弱勢的家庭和企業，可以減緩對收入和利潤的價格影響。IMF還強調了綠色補貼在解決市場失靈並促進低碳技術採用方面的貢獻。此外，當需要大規模投資時，公共投資可以補充私人資本，例如用於碳捕獲和儲存、電動汽車充電站等。

然而，政府可能面臨在實現氣候目標、財政可持續性和政治可行性之間的政策三個困境。如果政府主要依賴公共支出(綠色公共投資、轉移和補貼)來實現氣候目標，這在政治上是可行的，但可能危及債務的可持續性。IMF估計，到2050年，氣候政策可能將債務占GDP比率提高15%。然而，對於開發中國家而言，這對債務可持續性的影響將更為不利，因為他們將面臨由於較高的借款成本而導致支付較高的利息。因此，這可能減少其財政空間，威脅其重新分配碳收入或擴大公共投資的能力。

碳定價是政策組合的關鍵組成部分

碳定價是必要的，但單獨一項工具不足以實現氣候目標。碳定價必須與其他政策結合，才能顯著減少溫室氣體排放，特別是在難以減少的部門，如建築業。再者，如前所述，當通膨已經處於較高水準時，實施碳定價可能變得棘手。此外，由於政治上的可接受性較低，正如2018年法國黃背心運動所示，這導致對碳稅計劃的抗議。同樣，加拿大在2018年面臨碳稅的反彈。正如Dabla-Norris等人(2023)(注11)進行的調查所示，碳定價的感知成本和負面影響在歐洲、加拿大和日本很高，60-70%的受訪者認為小企業將受到損害。

碳定價應該與部門和補貼政策一起實施。除了碳定價之外，各國應考慮實施部門和補貼政策。部門政策包括費率、可交易績效標準、綠色補貼、法規或最低標準。補貼政策需要解決市場失靈問題，改善商業環境以促進私人投資和創造就業機會。例如，轉移支付可以用來補償碳定價對受影響最大的家庭和企業的負面影響。

實施碳政策的時間和順序很重要。碳定價往往是最後實施的，先實施補貼的氣候政策可以增強碳定價的採用，突顯政策順序的優勢。一個國家的氣候政策組合越大，它實施碳定價政策的可能性就越高。再者，明確傳達碳定價的利弊對增強效力至關重要。如Dabla-Norris等人(2023)所示，當這些相關政策的效果訊息不足時，民眾對碳定價往往持中立或負面的看法。因此，提供有關碳定價政策效果的訊息確實能夠增加民眾支持，特別是在開發中經濟體。此外，如使用收入來解決分配問題或補貼綠色基礎設施和低碳技術，碳定價政策將更容易被接受。根據Dabla-Norris等人(2023)進行的一項調查，40-50%的受訪者認為碳定價的收入應該用於減輕對低收入家庭的不利影響，或用於資助可再生能源或低碳技術。

結論

整體來說，較高的碳價格可能不僅會引起相對價格的變化，還會在短期內產生通膨壓力，特別是在依賴化石燃料的經濟體中。然而，最新的研究顯示，碳價格對價格的整體影響應該是有限的。此外，不採取任何氣候行動將更加昂貴，並將導致氣候通膨。在中長期內，較高碳價格的通膨影響將逐漸減弱。與此同時，貨幣政策和財政政策在確保有序過渡並緩解對最脆弱的企業和家戶的不利分配影響方面發揮著至關重要的作用。最後，鑒於碳價格的相對較低的政治接受度，如果碳價格不成為包括部門和補貼政策的政策組合的一部分，它將難以實現。

儘管能源轉型會帶來通膨影響，但重要的是要著眼於長期解決方案和效益。電動車、再生技術和氣候政策可以成為綠色通膨的解決方案。雖然一些解決方案在短期內可能會引發通貨膨脹，但當大宗商品價格下跌時，它們可能會在未來抑制通貨膨脹。換句話說，應對綠色通膨需要政府、生產者和消費者之間的合作。政府可以考慮制定鼓勵綠色技術發展並確保再生能源充足供應的政策。製造商可以透過創新來降低生產綠色產品的成本，而消費者則可以考慮減少能源消耗，選擇更環保的產品。

隨著氣候變遷因應法的通過，我國衍生出許多因應的碳管理相關法規，包括向管制排放源徵收碳費、鼓勵未受納管企業執行自願減量專案取得減碳額度，同時成立國家碳交易平台，提供企業交易碳額度並取得國內外碳權的公開平台。政策大多針對國內大型企業進行管制，作為中小企業，雖目前面臨法規風險較小，但作為供應鏈之一，也將面臨客戶要求進行減碳。同時，若不及時進行碳管理，將經濟發展與環境影響脫鉤，中小企業的經濟成長勢必也會帶來相應的碳排放，同時隨著未來法規趨嚴，中小企業面臨的風險不亞於大型企業，中小企業仍須盡早為未來潛在風險與機會進行準備。

注1：Fabra, Natalia, and Mar Reguant. 2014. "Pass-Through of Emissions Costs in Electricity Markets." American Economic Review, 104 (9): 2872-99.

注2：Maximilian Konradt & Beatrice Weder di Mauro, 2021. "Carbon Taxation and Greenflation- Evidence from Europe and Canada," IHEID Working Papers 17-2021, Economics Section, The Graduate Institute of International Studies, revised 25 Dec 2022.
注3：McKibbin, W., Konradt, M., and B. Weder di Mauro, (2021), Climate policies and monetary policies in the euro area. Presented at the 2021 ECB Sintra Forum.
注4：Moessner, R. (2022), Effects of Carbon Pricing on Inflation, CESifo Working Paper No. 9563.
注5：World Economic Forum and PwC (2021), Increasing Climate Ambition: Analysis of an International Carbon Price Floor.
注6：Kotz, Maximilian and Kuik, Friderike and Lis, Eliza and Nickel, Christiane, The Impact of Global Warming on Inflation: Averages, Seasonality and Extremes (May, 2023). ECB Working Paper No. 2023/2821.

注7：McKibbin, W., Konradt, M., and B. Weder di Mauro, (2021), Climate policies and monetary policies in the euro area. Presented at the 2021 ECB Sintra Forum.

注8：Airaudo, F., Pappa, E., & Seoane, H. (2022). Greenflation: The cost of the green transition in small open economies.

注9：Hensel, J., Mangiante,G. and Moretti, L. (2023), Carbon Pricing and Inflation Expectations: Evidence from France, CESifo Working Paper Series 10552.
注10：Konradt, M., & di Mauro, B. W. (2021). Carbon taxation and inflation: Evidence from Europe and Canada. Combatting Climate Change: a CEPR Collection.
注11：Dabla-Norris, E., Helbling, T., Khalid, S., Khan, H., Magistretti, G., Sollaci, A., & Srinivasan, K. (2023). Public Perceptions of Climate Mitigation Policies: Evidence from Cross-Country Surveys. Staff Discussion Notes, 2023.