台經觀點

自經區是不是賣台?先想清楚台灣要的是什麼(The News Lens關鍵評論)
葉基仁

2019/11/18

              中國繼「 上海自由貿易試驗區(簡稱自貿區)」新片區之後,時隔20日,於1026日又一口氣公布了六個新自貿區。台灣在總統選舉熱之際,「自貿區」、「自經區(自由經濟示範區)」這類爭議已久的「經濟特區」議題,不免再度成為熱炒議題:台灣設「自經區」是否賣台?這樣的問題其實已在經濟議題裡面摻入了政治議題。需要更深入的思考,才能提出較妥善的回應。

       「自經區」可以洗原產地?

       這是一個讓民眾憂心又困擾的議題。近來「洗原產地」的疑慮被提起,起因是美中貿易戰,美國擔心部分中國出口到美國的商品,為了規避高關稅,將商品先運到台灣,再轉運到美國,出口商品就可以由「中國製造」洗成「台灣製造」。自經區或有可能成為這些中國產品「洗原產地」的幫兇?進而傷害到我國農民或製造廠商?

       根據我國經濟部201843日最新修訂的《原產地證明書及加工證明書管理辦法》第3條,出口貨品若要印上「Made in Taiwan」的話,須要符合以下情形之一:

      貨品在我國境內完全取得或完全生產者。

      貨品之加工、製造或原材料涉及我國與其他國家或地區共同參與者,以在我國境內產生最終「實質轉型」者為限。

      第一種情形,所謂「完全取得」或「完全生產」之貨品,包括:在我國境內挖掘出的礦產品、在我國境內收割或採集之植物產品、或出生及養殖之活動物……等等。簡單說,必須是在我國境內完全生產的礦、農、漁產品,才能認定為「Made in Taiwan」。第二種情形,所謂「實質轉型」的產品,除某些例外情況,指的是下列兩種情形之一:(a 原材料經加工或製造後所產生之貨品,其海關進口稅則前六位碼,號列改變者。(b 貨品加工、製造後,附加價值率超過35%,或符合貿易局公告之重要製程者。翻譯成白話文就是產品在我國加工、製造的比例要超過35%的價值,或已足以改變這個產品原先所屬的類別者,才能以台灣為原產地,出口到其他國家。

      由上述討論可知,他國出產的農、漁、礦產品,要來台灣洗產地,成功的機率很低,因此中國農產品僅靠自經區轉口貿易,就會對我國農民造成傷害的說法,也難成立。此外,中國出口的工業產品,要符合我法規實質轉型的要件,單憑短時間停留台灣,再轉口美國的手法,恐怕也不容易。

    「自貿區」或「自經區」,都是「試驗區」

      首先值得留意的是,不論是中國的自貿區或台灣的自經區,都有實驗的意味,都是示範性質,都強調在小範圍先試先行,也都肩負了將試行成果推廣到其他地區的任務。為什麼?

       簡單說,政府當局對於自由化、法規鬆綁、創新的概念或作法,有期待,也有疑慮。所以需要圈出一小塊區域,將創新的作法在這裡先作試驗,將所有的變數,可能發生的正面、負面效應限制在一個更好掌握的小範圍之內,有助於更仔細的觀察並瞭解自由化、法規鬆綁等作為,如果施行的話可能產生哪些問題?有哪些好處? 政府應該發展出何種工具、政策或措施,才能有效平衡創新作法的成本與效益?將來如果推廣到更大範圍的區域,政府不致於驚慌失措,甚至可能讓全國經濟得利。這才是自貿區、自經區設立的初衷本意及真正的價值。換句話說,如果要評估這類「試驗區」或「特區」的成效,自貿區對經濟成長的直接貢獻,可能並不是恰當的指標。

       中國持續增設「自貿區」是因為對經濟大有助益?

       中國商務副部長兼國際貿易談判代表王受文,於成立最新一批的自貿區受訪時表示,新設自貿試驗區這個特殊經濟區域,就是要落實《外商投資法》。在自貿試驗區裡,外資合法權益可得到完全保障。

       這段話可有兩方面的解讀。一是之前的經濟特區無法提供外資足夠的保障,因此成效有限。然而,如果成效不彰為什麼要一直增設?所以另一面的解讀就是成效不錯,為因應更多新浮現的需求,因此需要與時俱進的推出新作法的新經濟特區。當話語可以有不同解讀時,我們需要深入的探究事實如何發展。

       中國自2013年成立上海自貿試驗區以來,已先後公布六批共19個自由貿易試驗區遍及全國,布局算是相當完整。第一批2013年上海自貿區,發展目標重在高度開發、包括貨幣自由兌換。第二批2015年天津、福建、廣東自貿區,發展目標為投資便利、法制規範、監管有效等。第三批2017年是成立數量最多的一批,有遼寧、浙江、湖北、河南、重慶、四川、陝西等七個自貿區,發展目標則是創建不同的產業類別的便捷投資環境。第四批2018年海南自由貿區,以結構性改革為主線,建設自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港。第六批2019年山東、江蘇、廣西、河北、雲南和黑龍江自貿區,發展重點各有不同,不過大致上都是以「一帶一路」為發展主軸。

       單就發展目標來看,因應陸續浮現的中央與地方發展需求,而推出與時俱進新作法的自貿區的說法,或許是可接受的。至於成效如何,留待各界檢視評議。

       事實上,國際媒體一般認為中國設立自由貿易區的成效有限。舉例來說,《華爾街日報》觀察到美國企業在上海自貿區設點營運的體驗是「突破不多」,也許部分行政手續獲得簡化,部分行業的投資開放幅度較大,不過,貿易與金融自由化、國際化的改革腳步,仍然步履蹣跚。

      《路透社》報導北京當局在中國經濟成長減緩情況下,實施嚴格的資本管制和監管審查,對許多企業而言,中國對區內貨幣自由流通的承諾並未實現,自貿區的魅力不如預期。英國《BBC中文網》的企業訪談結論指出,在上海自貿區裡面唯一明確的規則是「不威脅金融安全和網路安全」,在一小塊「試驗田」的範圍內,尚且要把中國當局心中的「安全」擺在第一位,試驗能夠達到何種成效,已可窺見一二。進一步而言,企業在具有指標意義的上海自貿區已經施展不開,於全中國廣設19個自由貿易試驗區,對中國自由化、國際化、鼓勵創新發想,與激勵新創企業提升創新、創業的精神能產生多大的貢獻或影響,令外界好奇。

       設立自貿區的出發點跟目的都是關於「試驗」,「對經濟能否產生巨大貢獻?」在先行先試成效不明的情況下,這個命題似乎已經偏離了靶心。

                台灣也要廣設「自由經濟示範區」?

                 從外媒觀察中國自由貿易區所獲得的結論來看,設立「試驗區」、「特區」的目的如果不能鼓勵創新、引進新觀念,無助於顯現出試行法規鬆綁之優缺點,對自由化、國際化也沒有明顯的促進效果,中國自貿區的未來,外資不會有太多的期待。這對台灣設立「自由經濟示範區」是一個提醒。

       另一個是疑惑,海南島全島是一個自貿區,與其面積相當的台灣,卻要在全島設立好幾個自由經濟示範區?中國是人口、土地大國,中國對於法規鬆綁、創新經營模式的推廣有疑慮,要一下子施行到全國,也有一定的困難,所以需要設立試驗區,先小範圍先行先試,再推廣到全國,後遺症較少,可行性較高。

                 那台灣呢?跟中國相比台灣只是個小島,台灣經濟自由度高,民主法治的制度是台灣的基石,經濟發展程度也比中國先進,早就進入「創新趨動」的經濟發展階段,相對而言,中國還處在「效率趨動」的發展階段,中國仍在拼更低的生產成本、租稅優惠,台灣的優勢早已脫離這個層面。台灣並沒有中國對於自由化、國際化、創新營運模式的諸多顧慮。如果台灣要將某一個創新作法、鬆綁的法規推廣到全國,也比中國容易許多。要言之,中國設立自貿區的理由,適合拿來合理化我們要成立自經區的邏輯?

      放眼國際,土地面積狹小的港澳,歐洲小國如荷蘭、比利時、盧森堡等國,境內也找不到好幾個「試驗區」或經濟「特區」的例子。比較常見的倒是像新加坡的情況,新加坡只有一個航空物流園區/航空貨運中心(自由貿易區),多年來新加坡透過實施單邊自由化,達到經濟國際化的目標,《世界競爭力報告》2019年的評比,新加坡的國家競爭力在63個國家、地區中,名列第一。

       因此,我們的疑問是,土地小、人口少的國家,究竟在境內設立多個自經區或自貿區是否恰當?這會是一個「發大財」的聰明策略,還是一個迷思?

       台灣成為資料趨動先進經濟體

       進入21世紀前,台灣已走向「創新趨動」的經濟發展階段,如果說我們需要一個經濟特區,應該會是一個以創新及資料經濟導向的先行先試實驗區,方才具有足夠的前瞻性。

              台灣在上個世紀80年代,由於勞動條件提升,製造業逐漸失去成本優勢,當時的政策思考,多傾向鼓勵廠商作生產技術升級,調整資本、技術、勞動力的生產比例結構,以抵消生產成本不斷提高導致的競爭力流失。儘管如此,仍然抵擋不住製造業廠商不斷外移的風潮,「產業空洞化」、「根留台灣」的口號,經常出現在媒體、雜誌、及大大小小的產官學座談會。究其根由,產業升級沒有完成,是「根留台灣」不能成功的重要病因之一。時隔近三十年,台灣製造業生產技術升級,仍然是「當務之急」。除了少數大型科技廠商以外,大多數以中小型企業為主體的製造業及相關支援產業,如何跟上數位化與數位轉型的浪潮,成為台灣產業升級的另一個關鍵戰役,可能也是最值得把握住的一個契機。

       本文建議台灣借鑑歐盟的資料經濟戰略。歐盟在資料經濟(data economy)時代的布局,第一個上位目標設定為建構歐盟境內「單一數位市場(Digital Single Market)」。透過「展望2020 Horizon 2020)」多年期架構計畫提供高額研發經費補助,吸引了歐盟境內最優秀的研究團隊,結合全球最聰明的頭腦,共同思考、解決歐盟在數位化、高科技、創新、經濟、社會等面向所面臨的挑戰與難題,進一步促進歐盟國家成為不同領域的全球領導者,掌握跨領域的話語權以及技術規格制訂權。

                在法規環境建制方面,歐盟於20185月正式實施「一般資料保護規則(General Data Protection Regulations, GDPR)」作為歐盟「單一數位市場」的法規基礎建制。筆者在多個演講場合說明GDPR對全球各國邁入資料經濟時代的重要性,稱其為「資料經濟時代遊戲規則1.0版」,以強調GDPR在保障個人資料跨境傳輸安全性上所扮演的重要角色。

       如果經濟特區確有其設立的必要性,我們建議台灣應該將策略目標對準「資料經濟時代」的布局,並規劃可行的步驟,逐步建設台灣成為資料經濟時代第一波成功數位轉型的先行國家。不僅可以拉開與中國「紅色供應鏈」的低價纏鬥,透過與台灣臨近的全球最大「資料經濟自由貿易區 Free Trade Area)」-歐日EPA EU-Japan Economic Partnership Agreement)-的深度整合,更能彌補台灣FTA覆蓋率低的劣勢,推動我國成為全球首批實質參與資料經濟區域整合的國家。

       具前瞻視野的經濟特區,設立目標應朝向如何建設台灣成為「資料趨動經濟 data-driven economy)」的全球先進經濟體。

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