淺論疫後大國政策的重要性與轉變方向
台經院
2023/03/09
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全球疫情的出現，對於現今經濟生活、工作型態、產業發展，翻轉了過去模式，並開創了新的可能商機。歷經三年多時間，各國政府持續性、積極地採取政策因應與調整，如今各國正陸續邁向正常生活步調並重啟經濟活動。
在這其中，新興經貿往來趨勢與投資變化更是政府單位、廠商業者、學者專家關注的焦點，像是全球供應鏈重組、掌握關鍵產業生產、重視經濟安全、分散生產風險等面向。針對上述重要趨勢轉變，不難發現到大國政策對此展現出重大的影響力。
過去產業分工與國際經貿體系在全球化及自由貿易的驅動下，全球供應鏈與產業發展主要依照比較利益原則和專業分工的條件，各國產業皆受其惠，國際大廠在全球市場上依據自身優勢擇選最佳區位進行貿易與投資，主導了國際供應鏈的形成與運作模式。
至於一國產業政策發揮的功能與定位，會視各國不同政經發展型態環境有所差異，歐美與亞洲國家的產業政策對於各國產業的發展影響不盡相同。過去大國政策主要是營造良好且公平的經貿與投資環境，雖具有相對豐富的資源與話語權，卻依循全球供應鏈專業分工原則與自由市場機制，讓歐美國家在國際供應鏈扮演的角色是掌握前瞻科技技術、智財與設計開發能量，並擁有廣大消費市場優勢。
另則，亞洲國家政府大多制定產業政策未來發展方向，聚焦資金、人才、技術等資源投入特定產業類別或領域，藉以強化自身的產業出口競爭力或是市場優勢，像是日本超智慧社會5.0 (Society 5.0)政策重視民眾消費生活需求、韓國「文化立國」政策讓韓國的影視及音樂獲得國際市場上空前成功，都是大家朗朗上口的成功案例。
然而，過去既定發展態勢卻在美中貿易戰和疫情多重衝擊之下，逐漸解構破壞重整，疫後國際貿易秩序出現了前所未有的改變。自2001年中國加入WTO，因其政經特殊性，強力透過國家力量在推動產業發展與經貿戰略布局，以不公平的產業補貼減免措施或貿易投資手段，大規模進行國內關鍵產業布局，推動產業結構革新調整，在國際間有愈來愈重要的影響力與地位。其後美中貿易戰的促發衝擊升級，讓既有自由貿易市場開始產生外部非市場性的衝擊，甚至引發國家安全的關注和產業鏈的關鍵性地位變化。
疫後大國政策力量開始介入經貿體系的發展並擴散發酵，尤其是全球大規模的疫情爆發，各國透過財政、貨幣、衛生安全等政策，確保民眾生命安全與確保產業核心發展。政府的干預力量將會對跨國廠商的全球布局或是國際供應鏈的變革帶來決定性的影響，增加各國產業的自主性發展。
以歐美對關鍵產業政策相關做法為例，如美國拜登政府陸續簽署實施《晶片與科技法》、《通膨削減法》、《國防生產法》、《購買美國貨》、「供應鏈百日報告」等，嘗試運用公權力來強化美國的產業發展及國家經濟安全。其一，主要透過擴大對內投資帶動關鍵產業發展（如半導體、藥品、電池等），提供投資補貼誘因，引導國際大廠調整供應鏈布局，深化關鍵產業在美的生產能量，結合國家安全考量及前瞻科技技術發展，以強化供應鏈韌性。其二，則是加大政府採購力道，推動聯邦政府購買美國貨，藉由聯邦採購程序，強化投資美國製造業，擴大市場需求。其三，除了原有投入資源於研發創新之外，同時重視國內關鍵產業材料與製程自主化，從研發、品牌，擴大至材料、生產製造、人才培育等領域，讓美國有機會掌握更長的供應鏈。
另外，美國政策還有一個值得注意的重點，即使美中貿易戰的衝擊影響現無擴大跡象，惟美國對於持續遏阻中國勢力擴張仍不會掉以輕心，尤其是科技制裁及出口管制，目前仍無消停跡象。一方面，對外則是運用區域整合力量，發揮美國在亞太市場的影響力，如四方安全對話(Quadrilateral Security Dialogue, Quad)。另一方面，對內措施美國政府成立跨部會小組積極展開調查，防範中國採取不公平政策對國家經濟安全造成威脅。
至於另一個消費大國歐盟，由於本身擁有盟內消費市場規模及特殊性，過去政策發展重點主要放在健全法規制度、主導國際產業標準的制定、追求經濟成長下仍需重視環境保護與減少環境汙染。卻面臨在單一市場的制度下缺乏韌性，且關鍵產品有對外進口高度依賴的挑戰，歷經全球斷鏈衝擊與缺乏自主生產的風險危機後，歐盟政府亦對關鍵產業加大政策力道，並持續推進數位轉型的步伐，朝向永續發展方向布局。在政策推動方向，像是《歐洲晶片法》、藥品戰略、氫能戰略、《資料法案》等，希冀透過上述的政策引導，一方面是持續整合境內資源，強化區域內研發及生產，穩定盟內供應能量；另一方面則是透過各大領域建立產業聯盟，集中歐盟各國技術、資金及產業相關資訊，以共同開發項目，加速建立自主供應鏈，提升盟內自製率與自製能量。
最後，綜觀台灣產業發展歷程中，政府依據產業發展不同階段，因應國際經貿情勢快速變化，適當地推動產業政策，集中資源發揮產業優勢，配合企業靈活的調度與全球市場多角布局分散風險，成功地數次推動產業升級轉型，即使面對網路泡沫、金融海嘯、全球疫情等衝擊下仍可維繫經濟產業動能，實屬難得。台灣過去在全球化趨勢下已準確地掌握機會，發揮製造效率優勢；未來面對大國政策資源投入日趨積極且逐漸解構現有經貿模式之挑戰，台灣身為全球供應鏈的關鍵角色，面對大國競爭下，在產業政策上勢必及早掌握未來國際變化方向並加速調整，如何引領企業不斷地推進產業創新與技術升級，才是長久維繫經濟動能與產業競爭力的重要關鍵。
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