台經觀點

美國撤銷特殊待遇 香港經貿地位的可能變化(兩岸經貿月刊109年08月號)
譚瑾瑜

2020/08/31

美國川普總統於今(2020)714日正式簽署香港自治法(Hong Kong Autonomy Act),將提供美國政府法源,制裁破壞香港自治的外國人、實體及金融機構,美國亦同步宣布將在未來15天內終止美國對香港之特殊待遇,川普總統強調之後不允許從美國出口敏感技術到香港,表示爾後美國將視香港與中國大陸一視同仁,美國與香港之經貿關係將產生重大變化。由於美國在全球經貿體系中扮演重要角色,一旦美國撤銷香港特殊地位,各國群起效尤,香港在全球之經貿地位自將有所轉變。

    有鑑於香港係全球跨國企業及臺商經貿往來中國大陸之重要門戶,亦在兩岸經貿發展歷程中持續扮演重要角色,當前香港經貿地位之不確定前景,實須提早關注。因此,本文先檢視香港特殊經貿地位之緣由及《美國-香港政策法》內容,做為評估香港失去特殊地位之基礎;其次評估美國撤銷香港特殊地位後,香港未來經貿地位之變化趨勢;最後為結語。

 

一、香港特殊經貿地位緣由及美國香港政策法重點

    香港特殊經貿地位有其歷史因素。二次戰後因隨英國具關稅暨貿易總協定(GATT)締約國身分、而以代表團身分參與,並在1984年《中英聯合聲明》後,於1986年具有獨立關稅地位,在1995年進一步成為世界貿易組織(WTO)創始成員之一,再次鞏固其獨立關稅地位。透過《中英聯合聲明》制定《香港基本法》,保證主權移交前之制度維持50年不變,維持香港高度自治,採取有別於中國大陸的資本主義市場經濟體制,維持零關稅及金融自由化政策,成為自由貿易港及國際金融中心,並站穩中國大陸內地與西方世界之樞紐地位,以及國際資金及臺商進駐中國大陸投資之最佳窗口。

    《美國-香港政策法》則於1992年實施,為美國用以承認香港仍具有過往特殊地位之文件。基於《中英聯合聲明》,確認美港雙邊關係、支持香港參與多邊組織、國際協定規定的權利、尊重香港作為單獨關稅區和WTO成員之貿易地位、維持並深化美港商業往來關係、承認香港國際運輸中心的地位、持續美港文教交流等政策。

    在確認美港雙邊關係上,《美國-香港政策法》表述美國仍應與香港維持官方與半官方關係,繼續積極參與支持香港的國際金融中心地位、促進美國人及香港人之間的互利關係。此外,美國應擴大與央港在經濟、貿易、金融、貨幣、航空、航運、通訊、旅遊及文化等雙邊關係及協定,並實施有別於中國大陸的簽證和移民待遇。

    在維持並深化美港商業往來關係方面,《美國-香港政策法》提及美國應擴大與香港經貿關係,視香港為獨立關稅區之下,與香港直接進行談判並締結雙邊經貿協定、給予非歧視貿易待遇、承認原產地證書等;其次,美國應繼續允許美元與港幣自由兌換,根據適用的美國及香港法律,鼓勵美國企業在香港繼續經營,並鼓勵香港進行智慧財產權保護;第三,香港不受多邊出口管制協調委員會(COCOM)清單之科技出口管制限制,可以取得具美國的敏感技術,如軍事科技或軍民兩用技術等,惟須確保技術不會使用於不適當之用途上;第四,對香港行使主權改變時,不應影響任何香港人在美國持有的任何有形或無形財產的所有權。

    在承認香港國際運輸中心的地位方面,《美國-香港政策法》則敘明美國應繼續承認在香港註冊的船舶和飛機,承認香港頒發給香港航空公司的許可證,並應直接與香港談判航空運輸協議,在適當時候直接與香港進行談判締結新的航空服務協議等。

    最後在持續美港文教交流方面,《美國-香港政策法》表達美國應尋求美港在文化、教育、科學和學術研究上擴大交流。此外,香港可在富布萊特學術交流計劃(Fulbright Academic Exchange Program)下,以正式夥伴身份繼續或設立富布萊特委員會或功能相當之機制,而美國應積極鼓勵香港居民以非移民簽證訪問美國,進行商業、旅遊、教育以及科學研究和學術研究等。

    《美國-香港政策法》規定,若美國總統認為香港自治情況出現變化、導致香港在某些領域與中國大陸內地沒有差異時,總統有權簽發行政命令暫停適用,而其第三章亦要求定期向美國國會提交美國與香港關係的發展報告,20191127日美國國會則進一步通過《香港人權民主法》作為《美國-香港政策法》之修正,要求美國國務卿必須每年向國會證明香港將繼續享有高度自治權,才可享有美國給予香港之特殊地位。

 

二、美國撤銷特殊待遇對美港經貿關係及香港經貿地位之影響

    美國在港國安法通過後,國務卿蓬佩奥(Mike Pompeo)先於2020630日美國宣布停止對香港的國防產品出口,71日國會通過《香港自治法》,714日川普總統正式簽署,宣布將在15天內終止香港特殊待遇。《香港自治法》著眼於《中英聯合聲明》及香港基本法,敘明香港法律及經濟體系很大程度上是與中國大陸分開的,且受到言論自由等公民權利的保護。此外,《香港自治法》要求每年應向國會報告,總統應對報告中指定的個人或實體實施財產封鎖制裁、指定的個人實施簽證封鎖制裁、指定的金融機構施加各種制裁等。

    前述提及《美國-香港政策法》中,所承認香港之特殊地位,恐因《香港自治法》簽署而被撤銷,所影響之層面深廣,需視美國日後撤銷《香港自治法》中政策特殊待遇之幅度而定,亦即美國仍有政策制裁彈性,可視美中局勢適時調整。

    美國已經宣布禁止對香港出口國防產品,而香港原來不受多邊出口管制協調委員會(COCOM)清單之科技出口管制限制,可以進口美國敏感技術,一旦美國終止此一待遇,未來在香港將無法再從美國進口相關產品或技術,自將影響香港高科技產品之轉口及進出口貿易。

    美國工業安全部目前依照出口管制條例(EAR)制定商品控制清單(CCL),對美國相關技術與產品進行管制,主要受管制產品包括軍民兩用技術、導彈、核武器、化學武器、彈藥、國家安全相關技術等,由於國防出口管制係美國及其西方盟國共同合作執行,美國若真的禁止出口至香港,恐一體適用美國盟國。

    依據美國普查局之數據顯示,美國將高科技產品(Advanced Technology Products, ATP)分成生物科技、生命科學、光學、資通訊、電子、彈性製造、先進材料、航太、武器、以及核能技術等類別,2019年美國出口到香港的高科技產品達120億美元,占對香港整體出口的39.14%,其中資通訊產品是主要出口項目,達58.3億美元,其次為電子產品39.8億美元(表一)。事實上,香港相當依賴自美國進口的通訊裝置、電信設備、以及相關零組件,進口金額皆僅次於中國大陸,主要項目包括智慧型手機、基地台、交換器、路由器、天線、放大器等一系列電信設備與零組件等。

 

 

表一 2019年美國對香港高科技產品進出口情況

項目別

美國對香港出口

美國對香港進口

金額

(萬美元)

成長率

(%)

金額

(萬美元)

成長率

(%)

生物科技

5,935.79

8.2

11.18

160.4

生命科學

44,617.43

-4.3

871.45

-35.8

光學

9,369.23

-24.0

818.84

-41.7

資通訊

583,564.57

-4.7

28,348.86

-50.9

電子

398,995.22

-8.6

5,024.62

-44.7

彈性製造

16,516.69

-13.2

802.80

-36.8

先進材料

2,527.73

-52.5

91.34

-71.3

航太

142,601.04

2.7

3,097.82

1.6

武器

69.97

5.2

382.53

-43.0

核能技術

606.83

-20.3

0.72

5.9

總計

1,204,804.52

--

39,450.16

--

資料來源:美國普查局

   

    美國撤銷特殊待遇除了將影響美港貿易往來之外,外界另一關注焦點則是香港能否維持其國際金融中心之地位。參酌央行論及金融中心發展之介紹,[1]香港成為國際金融中心之優勢包括:一、香港以珠三角甚至擴及中國大陸作為廣大腹地,為中國大陸重要的轉口貿易港及物流集散地,促進金融服務業之發展;二、香港除了是外資企業籌資或投資中國大陸的跳板,更是中資企業對外籌資的主要基地;三、香港採行英美法系,與倫敦與紐約擁有相同法律邏輯,且英美法系較大陸法系更能賦予金融業發展所需的較大彈性;四、全球金融市場多為 24 小時運作,而英文為香港的官方語言,又有位於亞洲的時區優勢,便於串起與倫敦及紐約的 24 小時金融交易;五、採取釘住美元之聯繫匯率政策使香港匯率穩定,有助於發展金融,是香港能成為金融中心的重要因素。

    香港作為與紐約、倫敦、新加坡齊名的國際金融中心,其獨特之處在於擁有全球最龐大的人民幣業務,包括6,580億人民幣的存款、2,760億人民幣的貸款和債券產品等,香港也是投資中國大陸最獨有的管道。截至20206月,香港交易所市值超過37.9兆港元,其中陸企(包括H股、紅籌股、民營企業)約1,241家,占整體市值73.2%,占整體成交金額的79%;香港也是最大規模的合格境外機構投資者計劃(QFII)、人民幣合格境外機構投資者計劃 (RQFII)、基金互認安排、滬港通、深港通及債券通等與中國大陸接軌,成為外國投資中國大陸企業最重要的場所。以企業融資為例,2019年四大國際金融中心之中,香港股票初次公開發行(IPO)金額僅次於紐約的467億美元,為403億美元,大幅領先倫敦的120億美元及新加坡的17億美元。[2]

    匯率穩定係成為國際金融中心之一大重要因素,香港長期釘住美元的聯繫匯率政策,除了給予企業籌資、金融交易、結算等穩定的金融服務環境之外,香港聯繫匯率制度於2005年之後推出雙向兌換保證後,更強化香港應對國際金融危機之效能,為香港持續成為國際金融中心之重要工具之一。《美國-香港政策法》明確提及美國應繼續允許美元與港幣自由兌換,雖近日報載白宮顧問曾建議考慮以限制香港銀行購買美元能力、削弱香港聯繫匯率制度的方式,作為懲罰中國大陸近日所為之手段,然白宮已強調並未考慮此建議。[3]若以2019年各國在香港設立地區總部之數據為例,在香港設立地區總部的數量最多的國家為美國,達278家,多於中國大陸的216家,即可看出香港維繫整體經貿環境對於美國及中國大陸均有其重要性,任何突發之經貿動盪均可能兩敗俱傷,甚至藉由香港與國際金融之密切互動,而動搖全球經貿及金融體系。

 

三、結語

    香港是全球重要的自由貿易港,也是兩岸重要的貿易轉口港, 2019年香港轉口至世界各地的貿易量達3.94兆港元,其中轉口至中國大陸的金額為2.19兆港元,占比55.6%,超過一半;台灣則排名第五,轉口貿易額達863億港元,占比2.2%;若從來源地觀察,中國大陸從香港轉口貿易金額為2.2兆港元,占比達54.7%;台灣僅次於中國大陸,從香港轉口貿易金額為0.4兆港元,占比為10.5%,顯見兩岸至今仍高度仰賴香港作為對外貿易的中轉站。此外,香港作為全球四大國際金融中心,有鄰近中國大陸廣大腹地之優勢,亦成為兩岸投資及資金匯流處,2019年香港統計年刊顯示台灣有26家企業在香港成立總部,排名第12。香港在東協加中國大陸自由貿易區已成立、東亞區域整合持續深化的過程中,扮演著臺商經貿往來中繼站的關鍵角色。

  香港特殊的經貿地位,為香港帶來轉口貿易暢旺及發展國際金融中心的基礎,美國完成《香港自治法》之簽署,的確會使香港在《美國-香港政策法》中所獲致的美港經貿關係受到影響,惟美國亦需在撤銷香港特殊待遇的同時,考慮美商在港及中國大陸之相關權益,在《美國-香港政策法》尚未明確臚列取消特殊待遇細節之際,美國仍有政策制裁的彈性,亦將視美中局勢適時調整。

  短期間香港轉口貿易角色及國際金融中心地位應難以撼動,然而對於跨國企業而言,面對美中對峙下,後續對香港經貿地位之可能變化,在港臺商及外商均應預作調整,以因應不確定風險對於企業中長期營運之影響。

 

[1] 參考2020年央行理監事會後記者會參考資料。

[2] 同註1

[3] 參酌經濟日報,2020/7/8,白宮高層顧問建議「削弱香港聯繫匯率制度」,https://udn.com/news/story/6811/4686070

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