台經觀點

APEC 30週年的課題與挑戰
台經院

2019/09/09

      1989年成立的亞太經濟合作(APEC)2019年將邁入第30個年頭。30週年對於APEC的意義,不僅表徵其作為亞太地區歷史最為悠久的經濟組織,更重要的是,APEC從最初促進亞太地區貿易投資自由化與便捷化的目的,一路走來,如何在新世代和新科技的挑戰下,重新定位自身在區域性事務及全球經貿體系的角色與任務。

    自世界貿易組織(WTO)的杜哈回合談判停滯以來,國際社會再度興起一股區域整合風潮。無論是區域內或跨區域的經濟貿易合作,以及已開發國家開發中國家、開發中國家開發中國家或已開發國家已開發國家等不同成員組合,在在突顯區域性經貿整合為當前國際經貿發展的主軸,當中又以亞太地區最為熱絡。除了甫於20181230正式生效的跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP),尚有數個正在討論或談判中的區域性自由貿易協定,如區域全面經濟夥伴協定(RCEP)、亞太自由貿易區(FTAAP)。儘管亞太地區已有多個區域性經濟組織(如東協[ASEAN]、南亞區域合作聯盟[SAARC]等),APEC迄今仍是最為活躍的論壇之一,我國於1991年加入成為會員。

     在APEC 30週年之際,2019年的會議進展有著兩個重大意義:(1)茂物目標(Bogor Goals)訂下的貿易自由和市場開放目標即將告一段落,APEC必須盤點茂物目標已達成和未完成之項目;(2)茂物目標即將屆期,APEC必須展望未來,提出足以回應新世代需求的新願景。在這承先啟後的關鍵時刻,2019年年底的領袖會議宣言將被用來檢視APEC如何留下其歷史足跡,且是否依然保有推動亞太區域事務的動能與領導地位。

       APEC1994年推出茂物目標,訂立已開發會員在2010年、開發中會員在2020年應分別達到投資貿易自由化的長期願景目標,希望提升亞太區域的市場開放以及貿易自由。推動茂物目標迄今,APEC會員整體經濟從1990年的23.5億美元成長到2018年的66.2萬億美元,平均每年經濟成長率達3.7%。強勁的經濟成長力道不僅提高區域內人民平均收入、降低貧窮人口,也擴大中產階級人數。

    對於會員間的經貿整合,APEC2006APEC河內領袖宣言中採納 APEC企業諮詢委員會(ABAC)建議,指示會員開始研究包含FTAAP在內的各項促進區域經濟整合方案。2010APEC領袖會議認可FTAAPAPEC實現區域整合與茂物目標的主要工具之一;2016APEC領袖會議進一步通過「FTAAP利馬宣言」(Lima Declaration on FTAAP),指示會員就推動FTAAP等具體項目(如實施區域內FTAs/RTAs的交集與分歧、下世代貿易及投資議題、影響貿易及投資之措施,如非關稅措施、投資、服務業及原產地規則等)進行討論,希望為FTAAP談判奠定基礎。FTAAP承載的目標,也使其談判進展一直被視為APEC能否完成深化區域經貿整合的重要指標。

    雖然APEC致力於深化區域經貿整合,但會員內部對於FTAAP以及APEC和多邊貿易體系之間連結的立場卻日漸分歧。2018APEC首次面臨到年度部長會議聯合聲明與領袖宣言難產的窘境,正是因為部分經濟體之間對於WTO改革議題、FTAAP談判進程等未能達成共識。

       2018年的挫敗,不但威脅到APEC在亞太地區的領導地位,也突顯出APEC擘劃「後2020願景」時,必須予以正視和解決的若干課題,包括:(1)如何減少會員間外交角力對APEC議案和議題推動的干擾;(2)如何重新定義APECWTO多邊貿易體系的關係;(3)如何凝聚會員對於推動FTAAP談判的共識。該些課題不但攸關APEC推展經貿發展與整合此核心事務的作為,也考驗APEC處理區域內經貿衝突的能力。2019年亞太區域內的經貿衝突,不僅僅是美中之間的貿易戰,8月以來日本與韓國之間的貿易衝突也逐漸升高。這些APEC會員間的緊張情勢,引發外界對於APEC 2019年是否會重蹈2018年覆轍,最終仍無法順利推出領袖宣言的疑慮。

    觀察APEC 2019年會議至今的發展,整體而言,在主辦國智利的積極參與和介入之下,被列為年度重點項目的議題目前大多進展順利,例如糧食安全宣言、打擊違法漁業活動路徑圖、婦女及包容性成長路徑圖等,都是年初預定要納入2019年領袖宣言之中或列為附件的議題,目前多有提出初稿供會員討論。因此,預料年底的領袖宣言與部長聯合宣言應當可順利推出。

    然而,對於APEC標榜其有別於WTO透過談判以制訂規則的組織特色,APEC必須思考如何擅用自身論壇性質所具備的彈性,營造會員間的對話空間、促成共識的凝聚。唯有建立起面對區域內衝突情勢的能力與機制,方能使APEC的長程目標以及長期計畫得以持續性推展,不受強權間政經關係波動的影響。

    對於我國政府而言,APEC是少數以會員身分參與的國際經貿組織之一。在現今國家間競爭/合作交替的日常之下,建議政府保持對亞太地緣政治的敏銳度,適時地透過會員間的競合關係,擬定相應的參與策略,在不同議題上促成我方和不同會員間的合作,方能有效透過APEC場域參與區域性事務,並結合民間企業的優勢和政策目標,開展國際合作的契機,維持我國的國際能見度和保有參與國際事務的空間。

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