台經觀點

COVID-19疫情下的國際組織失能與區域組織定位
台經院

2020/09/08

2020年年初以來,新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)疫情爆發,各國為防堵疫情擴散所採取的國內管制與邊境封鎖等措施,嚴重衝擊教育、工作型態、消費行為與經濟活動,亦造成全球供應鏈與價值鏈的斷鏈危機。

當公共衛生緊急事件造成全面性的經濟社會危機,世人期待能有國際性組織擔起全球協調與合作責任,帶領大家度過此黑暗時刻。然而,集結194個國家、負責協調與指導全球衛生的世界衛生組織(World Health Organization, WHO),卻遭受反應過慢、組織運作有違去政治化原則等質疑。肩負制定國際貿易規範、推動多邊貿易談判以及解決國際貿易爭端等職能的世界貿易組織(World Trade Organization, WTO),近年也面臨多哈回合談判停滯、電子商務、數位貿易等國際規範的革新動能低落。美國杯葛上訴機構成員任命更使WTO之爭端解決機構陷入癱瘓。WTO在區域與雙邊貿易協定的夾擊下陷入邊緣化危機,此危機亦反映在本次COVID-19疫情中,WTO只能依靠會員間自發性複邊倡議來維繫機制運作的尷尬處境。

在國際組織紛紛受挫之下,區域性組織似成為彌補國際組織失能的解方。特別是COVID-19疫情造成全球感染人數中,有近40%來自亞太地區。亞太經濟合作(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)作為亞太地區歷史最為悠久、會員GDP占全球60%的經濟組織,COVID-19正是其可發揮區域影響力的時機。

觀察APECWHO2020311宣布COVID-19為全球大流行迄今的作為,APEC動員層級從工作小組上至部長層級,包含負責APEC事務的祕書處與提供政策分析的政策支援小組(APEC Policy Support Unit, PSU),均投入COVID-19相關工作。

首先,PSU陸續提出的政策分析和區域經濟情勢分析指出,COVID-19疫情重創亞太地區內近97%企業,區域的整體經濟成長預期將下降2.7%(相較於20193.6%的成長率),經濟損失估計將高達21,000億美元、近2,300萬人民失業,因而呼籲APEC應發展出區域性公衛指引,協助所有成員因應傳染病大流行的應變措施。PSU也提出APEC傳染病大流行應變清單(Pandemic Preparedness Checklist for APEC)供會員參考。

其次,工作小組與委員會部分,衛生工作小組(HWG)率先於2020323發表聲明,表示將向APEC會員蒐集與分享防疫政策資訊、中小企業工作小組(SMEWG)則著手彙整各會員對中小企業提供的財政支援與舉措、PSU提出「APEC傳染病大流行應變清單」、生命科學論壇工作小組(Life Sciences Innovation Forum, LSIF) 6月初的聲明,亦承諾透過產、官、學界的夥伴關係,推動疫苗與治療方法的開發,確保區域內人民的健康安全。經濟委員會主席亦發表聲明,呼籲所有會員重視運用結構改革推動後疫情的經濟復甦。

20205月初APEC貿易部長發表COVID-19聯合聲明,明確指示資深官員積極推動區域合作機制。此貿易部長聯合聲明不僅承認COVID-19並非單一的公共衛生緊急事件,而是全球性與區域性的經濟危機。為因應本次經濟與衛生的重大危機,除了強化公共衛生體系與醫療能量,維持包含醫療設備、食品、專業人員等在內的必需品貿易流通,更是當務之急。此外,貿易部長聯合聲明亦強調區域性與全球性組織間的合作協調,是因應如此全球性危機的關鍵,重申APEC不但將延續支持WTO為核心的多邊貿易體系的歷史任務,亦將邀集所有會員致力於維繫自由、開放、公平、不歧視性、透明且可預測性的貿易投資環境。

貿易部長們另於20207月底召開視訊會議,一方面綜整自5月以降APEC次級論壇的COVID-19工作進展,一方面提出「促進必需品貿易流通聲明」,承諾APEC所有會員將遵守WTO相關規範,並從非關稅措施、貿易便捷化與關稅等面向確保區域內必需品的流通,為亞太區域的合作打下基礎。

貿易部長會議作為僅次於領袖峰會的部長層級會議,其政策高度足以表彰APEC對於領導亞太地區因應COVID-19疫情的具體作為。有意思的是,COVID-19疫情影響範圍不限於經貿議題,亦涉及中小企業、觀光、教育、財政等面向,但APEC迄今卻僅召開貿易部長視訊會議,未見其他專業部長會議召開COVID-19緊急會議,此舉或許會引起外界認為APEC動能不足的疑慮。

然而,若仔細思量APEC作為促進亞太經貿合作與經濟整合區域論壇的組織功能,以及自1994年「茂物宣言」奠定之自由開放的貿易投資目標,即可瞭解COVID-19疫情期間造成的經濟衝擊與貿易停滯,無疑直接影響APEC發展核心的進展。據此,負責協調與整合APEC貿易議題的貿易部長會議,對於重整 APEC以及亞太地區在疫情期間與後疫情的經濟復甦至關重要。

從全球治理的角度,COVID-19突顯出國際組織與區域性組織間並非單一的競爭關係,而是互利互補的夥伴關係。當國際組織陷入失能困境時,區域性組織應當適時補足跨國合作與協調的功能。因此,即使在當前的美中政治角力下,APEC的運作容易招致地緣政治的干擾,但APEC依然有著主導區域事務的功能與價值。也因此,對於無法全面參與國際組織的我國而言,應當善加利用APEC掌握區域動向,並與他國共同合作面對後疫情時代的經濟復甦。

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